Le système financier et ses autorités de régulation : la Banque nationale du Rwanda en vertu de la loi n° 033/2026, la loi bancaire de 2024 avec son plafond de détention de 25 % et ses conditions d’agrément, le capital minimal de 20 milliards RWF pour une banque commerciale, la garantie des dépôts de 1 000 000 RWF, les prêteurs non bancaires et les prestataires de paiement, et le rôle de la Capital Market Authority et du Centre de renseignement financier

Qui réglemente l’argent au Rwanda

La Banque nationale du Rwanda (BNR) est la banque centrale, l’autorité de change et le superviseur prudentiel de presque toutes les entreprises financières du pays. Son statut est désormais la loi n° 033/2026 du 24/07/2026 régissant la Banque nationale du Rwanda (la loi sur la banque centrale), publiée au Journal officiel n° spécial du 24/07/2026 et en vigueur depuis ce jour (article 76). Elle abroge la loi n° 48/2017 du 23/09/2017 à l’exception de l’article 1, la disposition qui a institué la Banque, de sorte que l’institution se poursuit sans interruption (article 74). Dans le texte anglais de la nouvelle loi, la Banque se désigne par le sigle « NBR » ; le texte kinyarwanda, qui est la version adoptée par le Parlement, conserve Banki Nkuru y’u Rwanda (BNR), et ce guide utilise BNR partout.

L’article 7 énumère les missions de la Banque : définir et mettre en œuvre la politique monétaire ; organiser et superviser le marché des changes ; superviser les institutions financières ; superviser les prestataires de services aux fiducies et aux sociétés ; superviser et surveiller les systèmes de paiement ; procéder aux évaluations de la stabilité financière ; fixer la politique de compensation et de règlement ; gérer la monnaie et les réserves officielles de change ; agir en qualité de caissier de l’État ; établir les statistiques monétaires et financières ; et protéger les intérêts des clients et des déposants. En vertu de l’article 45, la Banque organise et gère le marché des changes et prend les règlements et directives qui le régissent, source des règles sur les devises décrites dans La réglementation des changes. En pratique, la BNR agrée et supervise les banques, les institutions de microfinance collectrices de dépôts, les assureurs, les régimes de retraite, les bureaux de change, les prestataires de services de paiement, les prêteurs non collecteurs de dépôts et les prestataires de services aux fiducies et aux sociétés, et elle gère le fonds de garantie des dépôts.

La plupart des textes auxquels les investisseurs ont affaire au quotidien, parmi lesquels le règlement n° 42/2022 du 13/04/2022 régissant les opérations de change, le règlement de 2018 sur l’agrément des banques et les directives de 2025 et 2026 sur les devises, ont été pris en vertu des lois abrogées de 2017. La BNR continue de les publier sur son site comme droit en vigueur, et ils sont appliqués en pratique ; les dispositions de la loi de 2026 examinées pour ce guide ne contiennent aucune clause expresse les maintenant : les investisseurs devraient donc s’attendre à ce qu’ils soient remplacés ou reformulés en vertu de la nouvelle loi dans les mois à venir, et devraient consulter le site de la BNR avant de se fier à un texte ancien pour une opération importante.

Les autres autorités de régulation

La Capital Market Authority (CMA), instituée par la loi n° 057/2021 bis du 18/09/2021, réglemente l’émission et la négociation des valeurs mobilières en vertu de la loi n° 01/2011 du 10/02/2011 régissant le marché des capitaux au Rwanda, telle que modifiée par la loi n° 45/2018 du 13/08/2018, ainsi que les organismes de placement collectif, les activités fiduciaires et le cadre du dépositaire central de titres. Depuis la loi n° 023/2026 du 25/05/2026 régissant les activités liées aux actifs virtuels, publiée le 28 mai 2026, la CMA est aussi l’autorité de régulation des prestataires de services d’actifs virtuels. Les règles du marché des capitaux et les véhicules de fonds promus par le Centre financier international de Kigali (KIFC) figurent dans Marchés de capitaux, financement de projets et fonds du KIFC.

Le Centre de renseignement financier (FIC), régi par la loi n° 045/2021 du 18/08/2021 telle que modifiée par la loi n° 002/2024, reçoit les déclarations d’opérations suspectes et d’opérations en espèces, prend les règlements de lutte contre le blanchiment et administre les sanctions financières ciblées en vertu de la loi n° 001/2025 du 22/01/2025 relative à la prévention et à la répression du blanchiment de capitaux, du financement du terrorisme et du financement de la prolifération des armes de destruction massive ; voir Lutte contre le blanchiment et conformité aux sanctions. La Rwanda Revenue Authority (RRA) perçoit la retenue à la source sur les paiements à l’étranger et délivre les quitus fiscaux, que les banques et la BNR demandent à voir. Le Rwanda Development Board (RDB) délivre les certificats d’investissement et les recommandations qui appuient une demande d’autorisation d’opérer en devises, et Rwanda Finance Limited recommande les entités pour le régime du KIFC. Le contrôle du respect des règles sur les devises est partagé entre la BNR, l’Autorité rwandaise d’inspection, de la concurrence et de la protection des consommateurs (RICA), la Police nationale du Rwanda et les autorités locales en vertu de l’article 11 de la directive n° 4230/2025-00042 du 17/09/2025.

La loi bancaire : dépôts, activités et agréments

La loi n° 044/2024 du 30/05/2024 régissant les banques (la loi bancaire), publiée au Journal officiel n° 24 bis du 10/06/2024, a remplacé la loi n° 47/2017 du 23/09/2017 (article 113). Son point de départ est un monopole : nul ne peut collecter des dépôts auprès du public sans y être autorisé, les exceptions étant la BNR elle-même, les institutions de microfinance collectrices de dépôts et les autres entités autorisées par la loi (article 5). Le cœur de métier d’une banque est la collecte des dépôts et l’octroi de crédits pour son propre compte, et l’article 6 énumère les autres activités qu’une banque peut exercer : l’émission de garanties, l’émission, la gestion, l’achat et la vente d’instruments du marché monétaire, les services de paiement et de gestion financière, la banque privée, les opérations de change, l’émission ou la gestion de moyens de paiement comme les chèques, les cartes et les chèques de voyage, la représentation d’une banque ou d’un établissement financier étranger, la conservation de titres pour le compte de tiers et les autres activités approuvées par la BNR. Les catégories de banques, comme les banques commerciales, de développement, coopératives et hypothécaires, sont fixées par règlement de la BNR (article 4).

L’agrément bancaire est délivré par la BNR (article 7). L’article 8 en énumère les conditions préalables : le capital libéré requis ; des actionnaires capables d’apporter un soutien financier supplémentaire si nécessaire ; la communication des bénéficiaires effectifs avec des documents acceptés par la BNR ; le respect de la loi bancaire ; une projection financière documentée ; des administrateurs et des cadres supérieurs dotés d’une expérience pertinente et d’intégrité ; une structure de direction transparente qui ne fait pas obstacle à la supervision ; des actionnaires de bonne réputation sans antécédents de blanchiment de capitaux, de financement du terrorisme ou d’autres infractions financières ; et une organisation interne adaptée à l’activité envisagée. La filiale ou la succursale d’une banque étrangère doit en outre démontrer, en vertu de l’article 9, que la société mère est agréée dans son pays d’origine, que l’autorité de contrôle d’origine exerce une supervision consolidée et que la société mère a obtenu une non-objection de cette autorité et consenti à l’échange d’informations et à la coopération avec la BNR. Les compagnies financières holding et les groupes bancaires ont besoin de leur propre agrément (article 10), les succursales de banques étrangères sont soumises à des règles particulières de la BNR (article 11), et une banque étrangère ne peut ouvrir un bureau de représentation qu’avec l’autorisation de la BNR (article 12). La BNR publie la liste des banques, compagnies holding et bureaux de représentation agréés, et chacun doit afficher son agrément à son principal établissement (article 13).

En vertu de l’article 14, la BNR peut retirer un agrément si, entre autres motifs, la banque n’a pas commencé ses activités dans les six mois de l’agrément, a cessé ses activités pendant plus d’un mois, a obtenu l’agrément sur la base de fausses informations, ne remplit plus les critères d’agrément, est utilisée pour le blanchiment de capitaux ou le financement du terrorisme, ou exerce ses activités contre les intérêts des déposants et du public.

Détenir une banque : le plafond de 25 %, les participations significatives et les dividendes

L’article 20 de la loi bancaire est la disposition qui façonne tout investissement bancaire. Une personne physique avec les parties qui lui sont liées, ou une personne morale avec les parties qui lui sont liées ou les entités contrôlées par la même personne, ne peut détenir ou acquérir, directement ou indirectement, plus de 25 % des actions d’une banque, sauf s’il s’agit d’un établissement financier réputé, d’une société publique réputée, d’un gouvernement étranger, d’une institution internationale ou d’une autre personne autorisée par la BNR aux conditions qu’elle fixe. Le plafond ne s’applique pas au gouvernement du Rwanda et à ses organes. Les actions détenues en violation du plafond ne confèrent ni droit de vote ni droit aux dividendes. En pratique, un groupe bancaire étranger qui acquiert ou crée une filiale rwandaise demande l’autorisation de la BNR de dépasser 25 % dans le cadre de l’agrément ou de l’approbation de l’acquisition, et un investisseur en capital-investissement ou un family office devrait s’attendre à être tenu par le plafond, sauf s’il peut démontrer qu’il relève de l’une des catégories.

L’article 21 ajoute une approbation distincte pour les changements de contrôle. Nul ne peut acquérir ou céder, directement ou indirectement, une participation significative ou une participation de contrôle dans une banque sans l’autorisation préalable de la BNR ; une participation acquise sans approbation est nulle, et l’acquéreur perd ses droits aux dividendes, aux votes et aux autres droits attachés aux actions. En vertu de l’article 22, la banque elle-même doit obtenir une autorisation préalable lorsqu’une cession ou une augmentation porterait une participation au niveau ou au-delà des seuils prudentiels fixés par règlement de la BNR, et en vertu de l’article 23, la BNR peut rejeter un projet qui compromettrait la gestion ou la solidité de la banque, donnerait lieu à une influence indue ou réduirait sensiblement la concurrence, mettrait en péril les déposants ou entraverait une supervision efficace. L’acquisition d’un prestataire de services de paiement ou d’un opérateur de système de paiement relève de son propre régime en vertu du règlement n° 94/2026 du 11/05/2026. Tout projet d’acquisition doit donc intégrer le calendrier réglementaire dans le contrat de cession d’actions au titre d’une condition suspensive ; le processus d’opération plus large figure dans L’acquisition d’une société rwandaise.

Deux autres règles comptent pour les actionnaires. En vertu de l’article 28, une banque ne peut déclarer, payer ou transférer à l’étranger un dividende tant que ses frais immobilisés et frais d’établissement n’ont pas été amortis, que ses coussins de fonds propres n’ont pas été pris en compte et que des provisions suffisantes n’ont pas été constituées pour les prêts non performants à la satisfaction de la BNR ; les actions gratuites émises sur les bénéfices comptent comme des dividendes, et tout projet de dividende doit être notifié à la BNR. En vertu de l’article 29, les opérations avec les parties liées doivent être conclues aux conditions que la banque offre au public, et l’article 30 interdit à une banque de prêter à un actionnaire en prenant pour garantie les actions que celui-ci détient dans la banque.

Le marché en 2026

La liste des banques supervisées de la BNR, publiée pour la dernière fois en 2024, cite I&M Bank, Bank of Kigali, BPR, GT Bank, Ecobank, Access Bank, Equity Bank, BOA Rwanda et NCBA comme banques commerciales, la Banque de développement du Rwanda (BRD) comme banque de développement et Zigama CSS comme banque coopérative ; cette liste est la source qui fait autorité et devrait être consultée sur le site de la BNR avant de choisir une banque, car les banques fusionnent et changent de nom. Un guide du gouvernement des États-Unis de mars 2026 indique que les cinq plus grandes banques détiennent environ les trois quarts des actifs bancaires. Le rapport sur la stabilité financière de la BNR de juin 2026 décrit un système bien capitalisé et liquide : un ratio de solvabilité de 21,9 % pour ce que le rapport qualifie de minimum réglementaire de 15 %, un ratio de prêts non performants de 2,5 % en décembre 2025, des dépôts intérieurs finançant 80,3 % du passif des banques, et des prêts en devises représentant 27,6 % des prêts en mars 2026 avec un ratio de prêts non performants de seulement 0,2 %.

En dehors des banques, la BNR supervise les institutions de microfinance collectrices de dépôts en vertu de la loi n° 072/2021 du 05/11/2021, les assureurs en vertu de la loi n° 030/2021 du 30/06/2021, les prestataires de services de paiement en vertu de la loi n° 061/2021 du 14/10/2021 régissant le système de paiement et du règlement n° 74/2023 du 18/09/2023, et les prestataires de services financiers non collecteurs de dépôts en vertu du règlement n° 96/2026 du 07/07/2026, publié le 17 juillet 2026, qui a remplacé le règlement de 2023 et les classe en trois catégories couvrant notamment le financement hypothécaire et du développement, les garanties de crédit, le financement d’actifs, le crédit-bail, l’affacturage, le prêt d’argent, les prêts sur gage, le recouvrement de créances, les intermédiaires de crédit et les plateformes de prêt entre particuliers. Les prestataires de services aux fiducies et aux sociétés sont supervisés en vertu de l’article 7(d) de la loi sur la banque centrale. Le rapport annuel 2024/25 de la BNR recense 152 prestataires de services financiers non collecteurs de dépôts, dont 110 prêteurs et 19 prestataires de services aux fiducies et aux sociétés, et 39 prestataires de services de paiement. L’agrément des services de paiement est traité dans Paiements, monnaie et mobile money.

La protection des dépôts

Les dépôts auprès des banques et des institutions de microfinance collectrices de dépôts sont protégés par le fonds de garantie des dépôts en vertu de la loi n° 039/2024 du 22/03/2024 portant création du fonds de garantie des dépôts, publiée le 9 avril 2024, et du règlement n° 93/2025 du 07/11/2025 relatif aux opérations du fonds de garantie des dépôts, publié le 25 novembre 2025, qui a remplacé le règlement de 2016. La couverture maximale est de 1 000 000 RWF par déposant assuré, en cumulant tous les dépôts éligibles détenus au même titre ou en la même qualité, intérêts courus compris et après compensation des sommes dues par le déposant à l’établissement défaillant (article 3). Les dépôts à vue, d’épargne et à terme sont tous couverts. Un compte en devises est assuré dans la même limite, et l’indemnisation est versée en francs rwandais au taux de change moyen de la BNR à la date de déclaration de la liquidation (article 4). Les établissements membres paient une prime annuelle de 0,1 % des dépôts éligibles, en versements trimestriels de 0,025 % dans les 15 jours suivant chaque trimestre (articles 6 et 7), et un déposant doit présenter sa demande dans les deux ans de la déclaration de liquidation, sauf empêchement indépendant de sa volonté (article 15).

Pour une entreprise, la garantie est symbolique : les soldes d’exploitation d’une société dépassent presque toujours 1 000 000 RWF, de sorte que sa véritable protection tient à la solidité de la banque, à la supervision de la BNR et au rang des dépôts dans une résolution bancaire, que la loi bancaire traite dans son chapitre sur le redressement et la résolution. Une politique de trésorerie qui répartit les soldes importants entre deux banques ou plus, place les excédents en titres du Trésor ou utilise les propres banques de la société mère à l’étranger pour les montants non nécessaires localement est une réponse raisonnable. Les fonds nécessaires aux importations et aux paiements à l’étranger peuvent être détenus sur un compte en devises au Rwanda, ce qui est permis aux résidents comme aux non-résidents (L’ouverture des comptes bancaires des sociétés).

Agréer une banque ou une autre entreprise financière : l’enchaînement

1. Identifier l’activité et l’autorité de régulationLa collecte de dépôts requiert un agrément bancaire ou de microfinance collectrice de dépôts de la BNR ; le prêt sans dépôts relève du règlement n° 96/2026 ; les paiements et la monnaie électronique du règlement n° 74/2023 ; les valeurs mobilières, les fonds et les actifs virtuels de la CMA.
2. Arrêter la structure de l’actionnariatVérifiez le plafond de 25 % de l’article 20 de la loi bancaire et, pour une banque étrangère, obtenez la non-objection de l’autorité de contrôle d’origine et son consentement à l’échange d’informations exigés par l’article 9.
3. Préparer le dossier de demandePlan d’affaires et projections financières, preuve du capital libéré, déclarations des bénéficiaires effectifs, informations sur l’honorabilité et la compétence des actionnaires, des administrateurs et des cadres supérieurs, et cadre de gouvernance et de contrôle interne.
4. Déposer et attendre la lettre de recevabilitéPour une banque, la BNR répond dans les 10 jours ouvrables en indiquant si le dossier est complet et en fixant un délai pour combler les lacunes (article 13 du règlement n° 2310/2018-00013).
5. Examen et décisionLa BNR statue dans le mois d’une demande complète ou explique le retard dans les 15 jours, avec une décision définitive dans les trois mois (article 15) ; les frais d’agrément sont de 5 millions RWF.
6. Immatriculer, capitaliser et ouvrirConstituez la société ou immatriculez-la auprès du RDB, libérez le capital, obtenez le cas échéant un certificat d’investissement, et commencez les activités dans les six mois de l’agrément pour éviter son retrait en vertu de l’article 14 de la loi bancaire.
7. Conformité continuePayez les frais annuels de supervision dans les quatre mois suivant la clôture de l’exercice, faites rapport à la BNR, notifiez les projets de dividende et demandez une approbation préalable pour les changements de participations significatives.