Lutte contre le blanchiment et conformité aux sanctions : la loi n° 001/2025 et le Centre de renseignement financier, qui est une personne assujettie, l’enregistrement et le responsable de la conformité, les seuils de vigilance à l’égard de la clientèle, les déclarations d’opérations suspectes et en espèces, les bénéficiaires effectifs, les sanctions financières ciblées et le gel dans les 24 heures, les espèces transfrontalières, les sanctions et la position du Rwanda auprès du GAFI

Le cadre juridique et les autorités

Le régime rwandais de lutte contre le blanchiment de capitaux (LBC) a été reconstruit en 2025 et 2026. La loi applicable est la loi n° 001/2025 du 22/01/2025 relative à la prévention et à la répression du blanchiment de capitaux, du financement du terrorisme et du financement de la prolifération des armes de destruction massive (la loi LBC), qui a abrogé la loi n° 028/2023 du 19/05/2023 (article 75). Le Centre de renseignement financier (FIC) fonctionne en vertu de la loi n° 045/2021 du 18/08/2021 régissant le Centre de renseignement financier, telle que modifiée par la loi n° 002/2024 publiée le 22 janvier 2025. Trois textes du FIC en fixent le détail : le règlement n° 002/FIC/2026 du 22/06/2026 relatif à la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et de la prolifération (le règlement du FIC), qui a abrogé le règlement n° 002/FIC/2023 ; le règlement n° 001/FIC/2026 du 22/06/2026 déterminant les fautes et les sanctions ; et le règlement n° 001/FIC/2025 du 15/01/2025 relatif aux sanctions financières ciblées. Les espèces transfrontalières sont régies par le règlement n° 001/FIC/2023 du 26/06/2023.

Le FIC reçoit et analyse les déclarations, publie des orientations et des indicateurs d’alerte (article 40 du règlement du FIC) et tient les statistiques nationales. Les autorités de contrôle sectorielles vérifient la conformité : en vertu de l’article 43 de la loi LBC, une autorité de contrôle réglemente et surveille ses personnes assujetties, les agrée, écarte les criminels et leurs associés des participations significatives et de la direction, et exerce une supervision fondée sur les risques. En pratique, la Banque nationale du Rwanda (BNR) supervise les banques, les institutions de microfinance, les assureurs, les prestataires de services de paiement, les bureaux de change et les prestataires de services aux fiducies et aux sociétés ; la Capital Market Authority (CMA) supervise les agréés du marché des capitaux et, depuis la loi n° 023/2026 du 25/05/2026, les prestataires de services d’actifs virtuels, et dispose de ses propres règlements sur les sanctions administratives des manquements des acteurs du marché des capitaux en matière de LBC. Les infractions présumées font l’objet d’enquêtes du Rwanda Investigation Bureau (RIB) et de poursuites devant les tribunaux.

La loi LBC définit largement ses termes clés. Un bénéficiaire effectif est la personne physique qui, en dernier ressort, possède ou contrôle un client ou pour le compte de laquelle une opération est effectuée, y compris toute personne exerçant en dernier ressort un contrôle effectif sur une personne morale ou une construction juridique. Une personne politiquement exposée est une personne qui exerce ou a exercé une fonction publique importante pour le Rwanda, un État étranger ou une organisation internationale, avec les membres de sa famille et ses proches associés. Le blanchiment de capitaux couvre le produit d’infractions commises au Rwanda ou à l’étranger. Et « immédiatement » signifie au plus tard dans les 24 heures (article 2), définition reprise dans le règlement sur les sanctions financières ciblées, où elle signifie sans délai et au plus tard 24 heures après la décision, et qui commande les délais de gel et de déclaration.

Votre entreprise est-elle une personne assujettie ?

L’article 8 de la loi LBC énumère les personnes assujetties : (a) les institutions financières, définies par leur activité de manière à inclure la collecte de dépôts, le prêt, le crédit-bail, le transfert de fonds ou de valeurs, l’émission d’instruments de paiement, la gestion d’investissements et le change ; (b) les avocats, notaires, huissiers professionnels et autres professionnels juridiques indépendants lorsqu’ils agissent pour un client en dehors d’une procédure judiciaire, en particulier dans l’achat et la vente de biens immobiliers, la gestion de fonds, de titres ou de comptes de clients, l’organisation des apports aux sociétés, et la création, l’exploitation ou la gestion de personnes morales ou de constructions juridiques ou l’achat et la vente d’entreprises ; (c) les auditeurs, comptables et conseillers fiscaux ; (d) les agents immobiliers ; (e) les négociants en métaux et pierres précieux ; (f) les personnes exerçant l’activité de distribution de fonds ; (g) les casinos et salles de jeux de la loterie nationale ; (h) les prestataires de services aux fiducies et aux sociétés ; et (i) les prestataires de services d’actifs virtuels. Un arrêté ministériel peut en ajouter d’autres.

La liste compte pour les investisseurs à deux égards. Premièrement, une entreprise de l’un de ces secteurs, comme une fintech, une agence immobilière, un négociant en métaux ou pierres précieux, un prestataire de services aux sociétés ou un casino, est soumise à ses propres obligations de LBC, d’enregistrement et de déclaration, dont dépend son agrément (FAQ 86). Deuxièmement, toute autre entreprise traite avec des personnes assujetties, avant tout sa banque, ses avocats et ses auditeurs, et devra leur fournir les informations nécessaires à leur vigilance à son égard. Les entreprises minières et de négoce de minerais sont soumises à des obligations supplémentaires de traçabilité et de devoir de diligence en vertu du cadre minier, expliquées dans Sanctions, devoir de diligence et réformes dans le secteur minier.

L’enregistrement, l’évaluation des risques et le responsable de la conformité

En vertu de l’article 9 de la loi LBC et des articles 3 et 4 du règlement du FIC, une nouvelle personne assujettie doit s’enregistrer auprès du FIC par le système du Centre dans les 30 jours suivant l’obtention de son certificat de constitution, et doit notifier par écrit toute modification de ses informations d’enregistrement dans les sept jours ouvrables. L’absence d’enregistrement dans le délai est punie d’une amende de 8 000 000 RWF à 10 000 000 RWF, et la notification tardive des modifications de 500 000 RWF par jour de retard pendant 30 jours au plus (articles 3 et 4 du règlement n° 001/FIC/2026).

L’article 5 du règlement du FIC impose une approche fondée sur les risques : la personne assujettie réalise et documente une évaluation institutionnelle des risques au moins une fois par an, et chaque fois que son activité, le profil de sa clientèle ou ses services changent sensiblement, en s’appuyant sur les évaluations nationale et sectorielles des risques. Elle doit disposer de politiques, de procédures et de contrôles internes (article 29 de la loi LBC et article 32 du règlement du FIC), d’une fonction d’audit indépendante (article 33), de formations (article 34) et de contrôles à l’échelle du groupe sur les succursales et filiales étrangères (article 35). L’absence d’évaluation des risques est punie d’une amende de 1 000 000 RWF à 3 000 000 RWF (article 7 du règlement n° 001/FIC/2026).

L’article 6 du règlement du FIC exige un responsable de la conformité de niveau cadre, disposant de l’autorité, de l’ancienneté et des moyens suffisants pour agir en toute indépendance, avec un accès direct et sans entrave au conseil d’administration, auquel il rend compte de l’état de la conformité. Le FIC doit être informé de sa nomination dans les trois jours ouvrables et de tout changement dans les 24 heures. Chaque année, la personne assujettie dépose un rapport annuel de conformité auprès de son autorité de contrôle, avec copie au FIC (article 44). Pour un groupe étranger qui crée une activité réglementée à Kigali, le responsable de la conformité devrait être l’un des premiers recrutements.

La vigilance à l’égard de la clientèle

La vigilance à l’égard de la clientèle (CDD) est requise avant de nouer une relation d’affaires et pour les opérations occasionnelles excédant les seuils. Les mesures de base consistent à identifier et vérifier le client et ses bénéficiaires effectifs et à comprendre l’objet et la nature envisagée de la relation (article 7 du règlement du FIC ; articles 12 à 14 de la loi LBC). Pour une société, le dossier de base d’ouverture de compte contient l’identification et les numéros d’identité du client et de ses bénéficiaires effectifs, l’identité des signataires, l’adresse professionnelle complète, la forme juridique, le statut et la structure, le pays d’établissement, la preuve de la constitution et du siège social, la nature et l’objet de l’activité et l’utilisation prévue du compte (article 11 du règlement du FIC). La personne assujettie doit vérifier que toute personne agissant pour le client y est habilitée (article 12), et traiter les clients rencontrés à distance selon les mêmes procédures que ceux rencontrés en personne (article 13) ; les étapes pratiques figurent dans L’ouverture des comptes bancaires des sociétés.

La vérification ne peut être achevée après le début de la relation que si cela intervient dès que raisonnablement possible, est indispensable pour ne pas interrompre le déroulement normal de l’activité et que les risques sont effectivement maîtrisés (article 16 de la loi LBC). Des mesures simplifiées sont admises pour les risques plus faibles, et des mesures renforcées sont obligatoires pour les risques plus élevés (articles 8 et 9 du règlement du FIC). Une personne politiquement exposée étrangère est toujours traitée comme présentant un risque élevé ; une personne politiquement exposée nationale ou d’une organisation internationale est appréciée au cas par cas (article 10). Les clients liés à des pays à risque élevé font l’objet de mesures renforcées et de toute contre-mesure prescrite par le FIC (article 31 de la loi LBC ; articles 18 et 19 du règlement du FIC), et les relations de correspondance bancaire ont leurs propres règles (article 20). Les clients existants sont réexaminés en fonction de l’importance relative et du risque, par exemple lorsque l’actionnariat change ou que les opérations ne correspondent plus au profil du client (article 17 de la loi LBC).

L’article 15 du règlement du FIC fixe les déclencheurs pour les opérations occasionnelles : 10 000 000 RWF ou plus ; un virement, paiement ou transfert de valeur national ou transfrontalier de 1 000 000 RWF ou plus ; une opération de casino de 3 000 000 RWF ou plus ; une opération en espèces de 15 000 000 RWF ou plus avec un négociant en métaux ou pierres précieux ; tout achat ou vente immobilier, avec vigilance à l’égard de l’acheteur comme du vendeur ; et certains services aux fiducies et aux sociétés comme la constitution de sociétés, l’exercice ou la fourniture de fonctions d’administrateur prête-nom, la fourniture d’un siège social et l’exercice de fonctions de fiduciaire. Les opérations liées sont cumulées. Les virements doivent être accompagnés d’informations sur le donneur d’ordre et le bénéficiaire, plus complètes au-delà du seuil de minimis de 1 000 000 RWF (articles 21 à 31).

Les déclarations au Centre de renseignement financier

Une personne assujettie doit faire une déclaration au FIC chaque fois qu’elle soupçonne, ou a des motifs raisonnables de soupçonner, que des fonds ou d’autres avoirs sont le produit d’une infraction ou sont liés au blanchiment de capitaux, au financement du terrorisme ou au financement de la prolifération, quel que soit le montant et y compris pour les tentatives d’opération (article 32 de la loi LBC). La déclaration est faite selon le modèle du FIC, par voie électronique ou par un autre canal fixé par le FIC, dans les 24 heures de la survenance (article 39 du règlement du FIC). Par ailleurs, les opérations en espèces et les transferts de valeur égaux ou supérieurs aux seuils du tableau sont déclarés dans les deux jours ouvrables suivant l’opération, qu’ils présentent ou non un caractère suspect (article 33 de la loi LBC ; articles 41 et 42 du règlement du FIC).

En vertu de l’article 34 de la loi LBC, la personne assujettie, ses administrateurs, ses cadres dirigeants et ses salariés ne peuvent révéler qu’une déclaration d’opération suspecte a été déposée, et ils sont protégés contre toute responsabilité pénale et civile pour violation d’une obligation de confidentialité s’ils déclarent de bonne foi, même s’ils ignoraient précisément l’infraction sous-jacente et si elle a effectivement eu lieu. Révéler une déclaration à un tiers ou avertir la personne concernée est une infraction en vertu de l’article 63. L’absence d’une déclaration requise, ou le dépôt d’une déclaration incomplète ou erronée, est une faute administrative punie d’une amende de 2 000 000 RWF à 4 000 000 RWF par déclaration, portée à 5 000 000 RWF à 7 000 000 RWF lorsque le but était de dissimuler une faute (article 6 du règlement n° 001/FIC/2026).

Bénéficiaires effectifs

Les bénéficiaires effectifs sont le point de rencontre du régime de LBC et du droit des sociétés. Une personne détenant 25 % ou plus des actions ou des droits de vote est un bénéficiaire effectif en vertu des instructions du registraire général n° 001/2023/RG du 31/03/2023, et la loi sur les sociétés impose à toute société de tenir un registre des bénéficiaires effectifs, de le déposer auprès du registraire général du Rwanda Development Board (RDB) et de déclarer les changements dans les 14 jours (Bénéficiaires effectifs et transparence). L’article 35 de la loi LBC impose à l’autorité d’immatriculation de tenir des informations adéquates, exactes et à jour sur les bénéficiaires effectifs et de les rendre publiques en temps utile.

Les banques ne s’arrêtent pas au registre. Elles doivent identifier chaque personne physique qui, en dernier ressort, possède ou contrôle le client, ce qui, pour un fonds, une fiducie ou un groupe à plusieurs niveaux, implique de remonter chaque véhicule de détention jusqu’aux personnes physiques, et elles comparent ce que le client leur dit avec les dossiers du registraire général. Une discordance est en soi un motif d’examen renforcé et, si elle n’est pas expliquée, d’une éventuelle déclaration d’opération suspecte. Les investisseurs qui détiennent par l’intermédiaire de fiducies, de prête-noms ou de fonds devraient préparer un organigramme indiquant les pourcentages de détention et les pièces d’identité de chaque bénéficiaire effectif avant de s’adresser à une banque rwandaise.

Les sanctions financières ciblées et le filtrage

Le Rwanda met en œuvre les sanctions des Nations unies au moyen du règlement n° 001/FIC/2025 du 15/01/2025 relatif aux sanctions financières ciblées et du Comité national de lutte contre le terrorisme, dont les attributions en matière de sanctions financières ciblées sont fixées par un arrêté du Premier ministre en vertu de l’article 67 de la loi LBC. Une personne désignée est une personne inscrite comme terroriste ou comme financeur du terrorisme ou de la prolifération en vertu du droit national ou des résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies. La liste nationale est publiée sur le site du ministère ayant la justice dans ses attributions et la liste des Nations unies est accessible depuis le site du FIC (article 4), et le FIC diffuse les désignations et leurs modifications auprès des personnes assujetties et d’autres destinataires (article 5).

Toute personne assujettie, autorité de contrôle et autorité compétente doit filtrer les noms et adresses au regard de la liste consolidée à la réception de chaque liste et avant de nouer toute relation d’affaires (article 6). En cas de correspondance, elle doit geler ou saisir tous les fonds et avoirs détenus ou contrôlés, directement ou indirectement, par la personne désignée, y compris ceux détenus au nom d’associés ou de proches, sans notification préalable à cette personne, et en faire la déclaration au FIC (article 7). « Immédiatement » signifie sans délai et au plus tard dans les 24 heures. Les fonds gelés le restent jusqu’à la radiation de la liste ; le FIC peut désigner un administrateur ; une personne désignée peut demander l’accès aux fonds pour couvrir des dépenses de base ou extraordinaires (articles 8, 12 et 14) ; et les personnes assujetties doivent déclarer tout avoir gelé, toute tentative d’opération et les avoirs détenus par la personne désignée au cours des trois années précédant la désignation (article 13). Les manquements sont punis d’amendes de 3 000 000 RWF à 5 000 000 RWF pour une personne physique et de 5 000 000 RWF à 20 000 000 RWF pour une personne morale (article 27). La BNR peut aussi interdire tout transfert de devises à l’étranger pour respecter les obligations internationales du Rwanda (article 33 du règlement n° 42/2022).

Le droit rwandais donne effet aux désignations des Nations unies et nationales, et non aux sanctions unilatérales d’autres États. Ces régimes, comme les programmes des États-Unis, de l’Union européenne et du Royaume-Uni, s’imposent néanmoins à un investisseur étranger en raison de sa propre nationalité, du lieu de constitution de son groupe ou de la devise et des banques utilisées, et les banques rwandaises ayant des relations de correspondance dans ces devises les appliquent en pratique dans leur filtrage. Un groupe devrait donc filtrer ses contreparties rwandaises au regard de toutes les listes qui lui sont applicables, et pas seulement de la liste rwandaise.

Les espèces transfrontalières

En vertu de l’article 36 de la loi LBC et de l’article 5 du règlement n° 001/FIC/2023, une personne qui entre au Rwanda, y transite ou en sort avec des espèces ou des instruments négociables au porteur d’une valeur de 10 000 000 RWF ou plus, ou l’équivalent en d’autres devises, doit faire une déclaration ou une communication sincère à l’autorité compétente, à l’avance ou à la frontière au moyen du formulaire disponible. Les montants transportés par une personne accompagnée de moins de 18 ans s’ajoutent à ceux de l’adulte qui l’accompagne. Une fausse déclaration ou une absence de déclaration permet aux agents d’arrêter et de retenir le porteur et les espèces pour la suite de la procédure, d’interroger le porteur sur l’origine et l’utilisation prévue des fonds, et d’infliger immédiatement une amende administrative de 5 % du montant, sans préjudice des sanctions pénales ; le FIC en est informé dans les 30 minutes (article 7). Les investisseurs qui apportent des capitaux au Rwanda devraient utiliser des virements bancaires, qui créent la traçabilité dont la banque aura besoin plus tard pour le rapatriement (FAQ 69).

Les sanctions

Les sanctions pénales de la loi LBC sont parmi les plus lourdes du droit rwandais. Le blanchiment de capitaux est puni de 10 à 15 ans d’emprisonnement et d’une amende de trois à cinq fois la valeur du produit blanchi (article 56) ; le financement du terrorisme de 20 à 25 ans et d’une amende de trois à cinq fois le financement, ou de la réclusion à perpétuité lorsqu’il en résulte un décès (article 57). Une personne morale condamnée pour l’une ou l’autre infraction encourt une amende de 10 à 20 fois la valeur du produit ou du financement et peut être dissoute, voir ses locaux définitivement fermés et le jugement publié (article 62). Les peines sont doublées en cas de criminalité organisée ou de récidive (article 65), et en cas de condamnation le tribunal ordonne la confiscation des avoirs blanchis, du produit, des instruments et des biens de valeur équivalente (article 68).

Les manquements aux obligations de prévention sont des infractions à part entière en vertu de l’article 66 : une personne qui ne respecte pas les obligations relatives à la vigilance, aux personnes politiquement exposées, à la correspondance bancaire, aux virements, aux contrôles internes, aux déclarations ou à l’interdiction d’avertir le client encourt un à trois ans d’emprisonnement ou une amende de 1 000 000 RWF à 5 000 000 RWF, et une personne morale une amende de 5 000 000 RWF à 20 000 000 RWF. S’y ajoutent les amendes administratives du FIC en vertu du règlement n° 001/FIC/2026 pour des fautes déterminées, et les autorités de contrôle comme la BNR et la CMA infligent leurs propres sanctions, y compris sur les agréments.

La position internationale du Rwanda

Le dispositif rwandais de lutte contre le blanchiment a été évalué par le Groupe anti-blanchiment de l’Afrique orientale et australe (GABAOA), l’organisme régional de type GAFI pour la région, qui applique les normes du Groupe d’action financière (GAFI), dans un rapport d’évaluation mutuelle publié en juillet 2024. Sur la conformité technique aux 40 recommandations du GAFI, le Rwanda a été jugé conforme pour 5, largement conforme pour 14, partiellement conforme pour 20 et non conforme pour 1 (recommandation 8, sur les organismes à but non lucratif) ; sur l’efficacité, 10 des 11 résultats immédiats ont été jugés faibles. Le Rwanda a été placé en suivi renforcé. Son deuxième rapport de suivi renforcé, adopté par le GABAOA en août 2025, a pris acte de la loi LBC de 2025 et des mesures connexes et relevé la notation de quatre recommandations : R.2 (coopération et coordination nationales) et R.12 (personnes politiquement exposées) à conforme, et R.5 (infraction de financement du terrorisme) et R.14 (services de transfert de fonds ou de valeurs) à largement conforme, tandis que R.15 (nouvelles technologies), R.22 (vigilance des entreprises et professions non financières désignées) et R.35 (sanctions) sont restées partiellement conformes. Selon les notations publiées par le GAFI, le Rwanda compte ainsi 7 recommandations conformes, 16 largement conformes, 16 partiellement conformes et 1 non conforme ; les notations d’efficacité ne sont pas revues dans le suivi de la conformité technique. Le règlement du FIC de 2026 poursuit ce travail. Le Rwanda ne figurait pas sur la liste du GAFI des juridictions sous surveillance renforcée publiée le 19 juin 2026, ce qui épargne aux banques rwandaises la pression sur la correspondance bancaire qu’entraîne une inscription, même si chaque banque étrangère procède toujours à sa propre évaluation des risques des contreparties rwandaises.

Mettre en place un programme de LBC pour une activité réglementée au Rwanda

1. Confirmer le statutVérifiez si l’activité relève de l’article 8 de la loi LBC, et identifiez l’autorité de contrôle (BNR, CMA ou autre) dont l’agrément et les règles de LBC s’appliquent.
2. S’enregistrer auprès du FICEnregistrez-vous par le système du FIC dans les 30 jours suivant la constitution, et notez la règle des sept jours ouvrables pour les modifications ultérieures.
3. Désigner le responsable de la conformitéDésignez un cadre doté d’autorité, de moyens et d’un accès au conseil d’administration, et informez-en le FIC dans les trois jours ouvrables.
4. Évaluer les risquesDocumentez une évaluation institutionnelle des risques liés aux clients, aux pays, aux produits, aux services et aux canaux, en vous appuyant sur l’évaluation nationale des risques, et renouvelez-la au moins chaque année.
5. Rédiger les politiques et les contrôlesVigilance, vigilance renforcée pour les personnes politiquement exposées étrangères et les pays à risque élevé, données des virements, filtrage des sanctions, gel, déclarations, conservation des dossiers, formation et audit indépendant.
6. Mettre en place les outils de filtrage et de déclarationFiltrez les clients au regard des listes nationale et des Nations unies avant l’entrée en relation et à chaque mise à jour des listes ; organisez les déclarations au FIC des soupçons (24 heures) et des dépassements de seuil (deux jours ouvrables).
7. Déclarer et réexaminerDéposez le rapport annuel de conformité auprès de l’autorité de contrôle et du FIC, conservez les dossiers pendant dix ans, et mettez à jour le programme lorsque l’activité ou les règles changent.