Sanctions, devoir de diligence et réformes : les inscriptions de l’UE du 17 mars 2025, les désignations du Trésor des États-Unis des 2 mars et 25 juin 2026, dont celle de Gasabo Gold Refinery, qui elles lient et la règle des 50 %, ce que doivent faire les acheteurs, raffineurs, prêteurs et investisseurs, les propres obligations du Rwanda en matière de lutte contre le blanchiment pour les négociants en minerais, les règles de l’UE et des États-Unis sur les minerais de conflit, les réformes de 2024-26 et l’horizon 2027

Pourquoi les sanctions sont au cœur du devoir de diligence dans le secteur minier

Entre mars 2025 et juin 2026, l’Union européenne et les États-Unis ont adopté trois séries de mesures qui touchent le secteur minier rwandais : les inscriptions de l’Union européenne du 17 mars 2025, les désignations par les États-Unis des Forces rwandaises de défense le 2 mars 2026, et les désignations par les États-Unis d’une raffinerie d’or de Kigali et de trois sociétés minières le 25 juin 2026. Cette section les décrit telles que les énoncent les propres communiqués et actes juridiques des autorités qui les ont prises. Ce sont des mesures de gouvernements étrangers en vertu de leur propre droit ; ce ne sont pas des constatations d’une juridiction rwandaise, elles ne modifient pas le droit rwandais, et chaque régime prévoit une procédure par laquelle une personne inscrite peut demander sa radiation.

Leur portée pratique n’en est pas moins large. Les exportations de minerais du Rwanda sont largement libellées et payées en dollars des États-Unis, vendues à des raffineurs et négociants en Europe, en Asie et en Amérique du Nord, et financées par des banques ayant des relations de correspondance internationales. Un acheteur, une fonderie, un prêteur, un assureur ou un acquéreur lié à l’Union européenne ou aux États-Unis doit pouvoir démontrer qu’aucune personne inscrite, ni aucune entité détenue par une telle personne, ne figure dans sa chaîne d’approvisionnement ou dans la structure de sa contrepartie. Le filtrage au regard des sanctions a donc rejoint les vérifications de permis et les documents de traçabilité, expliqués dans 3T, or et traçabilité, comme élément standard de toute opération sur les minerais rwandais.

Les inscriptions de l’Union européenne du 17 mars 2025

Le 17 mars 2025, le Conseil de l’Union européenne a adopté la décision d’exécution (PESC) 2025/510 du Conseil, mettant en œuvre la décision 2010/788/PESC concernant des mesures restrictives en raison de la situation en République démocratique du Congo (RDC). Selon le communiqué du Conseil de cette date, il a inscrit sur sa liste neuf personnes physiques et une entité en réponse à l’escalade du conflit dans l’est de la RDC. Deux des inscriptions concernent le secteur minier rwandais. L’entité est Gasabo Gold Refinery, établie à Kigali, dont le communiqué du Conseil indique qu’elle a importé de l’or provenant de régions de la RDC contrôlées par le groupe armé M23. L’une des personnes physiques est Francis Kamanzi, présenté dans le communiqué comme directeur général du Rwanda Mines, Petroleum and Gas Board (RMB), que le Conseil inscrit en lien avec l’exploitation et le commerce des ressources naturelles. Le RMB a une nouvelle directrice générale depuis juillet 2025, selon la presse rwandaise. Les autres inscriptions concernent des dirigeants du M23 et trois officiers des Forces rwandaises de défense.

Les mesures consistent en un gel des avoirs, une interdiction de voyager vers ou via l’Union européenne, et une interdiction pour les citoyens et sociétés de l’Union européenne de mettre des fonds ou des ressources économiques à la disposition des personnes inscrites. Le Conseil a indiqué que ses mesures autonomes concernant la RDC s’appliquaient alors à 32 personnes physiques et 2 entités, en plus de 53 inscriptions par les Nations unies. Les sanctions de l’Union européenne lient les personnes se trouvant sur le territoire de l’Union, les ressortissants des États membres où qu’ils se trouvent, les sociétés constituées dans l’Union, et toute activité exercée en tout ou en partie dans l’Union. Une personne inscrite peut demander au Conseil de réexaminer son inscription et peut la contester devant le Tribunal de l’Union européenne.

Les désignations des États-Unis des 2 mars et 25 juin 2026

Le 2 mars 2026, le département du Trésor des États-Unis a annoncé (communiqué de presse sb0411) que l’OFAC avait désigné les Forces rwandaises de défense en vertu de l’Executive Order 13413, tel que modifié par l’Executive Order 13671, en invoquant des actions qui, selon lui, menaçaient la paix, la sécurité ou la stabilité de la RDC et une aide matérielle au M23, et avait désigné quatre officiers supérieurs en tant que dirigeants des Forces rwandaises de défense. Le même jour, l’OFAC a publié la licence générale 1 relative à la RDC, « autorisant la liquidation des opérations impliquant les Forces rwandaises de défense » ; le texte de la licence n’autorisait les opérations de liquidation que jusqu’au 1er avril 2026 à 0 h 01, heure avancée de l’Est, et exigeait que tout paiement à une personne visée par un gel soit effectué sur un compte gelé. En raison de la règle des 50 %, toute entité détenue à 50 % ou plus par les Forces rwandaises de défense, seules ou avec d’autres personnes visées par un gel, est également gelée, qu’elle soit nommée ou non.

Le 25 juin 2026, le Trésor a annoncé (communiqué de presse sb0543) la désignation en vertu de l’Executive Order 13413, tel que modifié, de Gasabo Gold Refinery LTD. Selon le communiqué, elle a été désignée en vertu de deux critères de cet Order : avoir matériellement aidé, parrainé ou soutenu le M23, et être impliquée dans le commerce illicite des ressources naturelles de la RDC. L’OFAC a désigné en même temps le président de la raffinerie, inscrit sous le nom de Jean Malic Kalima Karekezi, et son directeur général, Bosco Kayobotsi, comme étant détenus ou contrôlés par la raffinerie ou agissant pour son compte ; et trois sociétés qu’il décrit comme contrôlées par le président : Bugambira Mines LTD (également connue sous le nom de Multiserve Consults Ltd), Wolfram Mining and Processing LTD et Rwinkwavu Mining Corporation LTD, comme étant détenues ou contrôlées par lui ou agissant pour son compte. La liste des ressortissants spécialement désignés et des personnes visées par un gel (liste SDN) de l’OFAC mentionne des adresses à Kigali et à Rwinkwavu, des sites web de sociétés et, pour la raffinerie, son numéro d’immatriculation rwandais, que les équipes de conformité devraient utiliser pour la correspondance des données. L’avis de l’OFAC de ce jour ne mentionne aucune licence générale pour ces désignations.

Les conséquences énoncées dans les communiqués du Trésor sont les mêmes pour les deux mesures. Tous les biens et intérêts dans des biens des personnes désignées qui se trouvent aux États-Unis ou en la possession ou sous le contrôle de personnes des États-Unis sont gelés et doivent être déclarés à l’OFAC. Les entités détenues à 50 % ou plus, directement ou indirectement, individuellement ou globalement, par une ou plusieurs personnes visées par un gel sont également gelées. Sauf autorisation par une licence générale ou spécifique de l’OFAC ou exemption, les personnes des États-Unis et les opérations réalisées aux États-Unis ou transitant par eux ne peuvent porter sur des biens gelés, notamment par la fourniture ou la réception de fonds, de biens ou de services. Des sanctions civiles peuvent être infligées selon un régime de responsabilité objective, les personnes non américaines ne peuvent pas amener des personnes des États-Unis à violer les règles ni se livrer à un contournement, et le communiqué du 25 juin 2026 indique que « les établissements financiers et d’autres personnes peuvent s’exposer à des sanctions en réalisant certaines opérations » avec des personnes désignées. La radiation est possible au moyen de la procédure de requête de l’OFAC.

Qui est lié, et la position du droit rwandais

Les mesures de l’Union européenne et des États-Unis lient les personnes relevant de la juridiction de l’autorité qui les a prises. Une société rwandaise sans propriétaires, personnel, actifs, comptes bancaires ni flux de paiement européens ou américains n’y est pas elle-même soumise en droit. En pratique, peu d’entreprises minières sont dans cette situation : les paiements en dollars des États-Unis transitent normalement par des banques correspondantes américaines, les acheteurs et raffineurs sont souvent européens ou américains ou approvisionnent des clients qui le sont, et les prêteurs et assureurs internationaux appliquent les deux régimes comme condition de leurs financements. Les banques rwandaises ayant des relations de correspondance filtrent généralement au regard de ces listes en vertu de leurs propres politiques de risque.

Le propre droit rwandais des sanctions est plus étroit. L’article 67 de la loi n° 001/2025 du 22/01/2025 relative à la prévention et à la répression du blanchiment de capitaux, du financement du terrorisme et du financement de la prolifération des armes de destruction massive concerne les sanctions financières ciblées liées au financement du terrorisme et au financement de la prolifération, le rôle du Comité national de lutte contre le terrorisme étant fixé par arrêté du Premier ministre, et les règlements n° 001/FIC/2025 du 15/01/2025 relatifs aux sanctions financières ciblées imposent aux personnes assujetties de geler « sans délai et au plus tard dans les 24 heures ». Ces règles s’appliquent aux désignations faites en vertu de ce régime ; elles ne donnent pas, à elles seules, effet au Rwanda aux inscriptions de l’Union européenne ou des États-Unis. L’ensemble du cadre de lutte contre le blanchiment est expliqué dans Lutte contre le blanchiment et conformité aux sanctions.

Les propres règles du Rwanda pour les négociants et exportateurs de minerais

Le droit rwandais impose ses propres contrôles au commerce des minerais, indépendamment des sanctions étrangères. En vertu de l’article 8 de la loi n° 001/2025, les négociants en métaux précieux et pierres précieuses sont des personnes assujetties, aux côtés des banques, des avocats, des comptables et d’autres. En vertu des règlements n° 002/FIC/2026 du 22/06/2026 du Centre de renseignement financier (FIC), ils doivent appliquer des mesures de vigilance à l’égard de la clientèle aux opérations occasionnelles en espèces de 15 000 000 RWF ou plus, les opérations liées étant additionnées, et déclarer les opérations en espèces de ce niveau au FIC dans les deux jours ouvrables ; les opérations suspectes de tout montant, y compris les tentatives, doivent être déclarées dans les 24 heures, et l’avertissement du client est interdit. Une personne morale qui manque à ses obligations de prévention encourt une amende de 5 000 000 RWF à 20 000 000 RWF en vertu de l’article 66 de la loi, ainsi que des amendes administratives en vertu des règlements n° 001/FIC/2026. Les bénéficiaires effectifs détenant 25 % ou plus des actions ou des droits de vote doivent être identifiés.

La loi minière ajoute des infractions relatives à la provenance. En vertu de la loi n° 072/2024 du 26/06/2024 relative aux opérations minières et de carrière, une personne trouvée en possession de minerais sans preuve de leur origine paie une amende administrative de 10 % de leur valeur et les minerais sont confisqués en vue de leur vente aux enchères (article 50) ; la détention de minerais extraits illégalement est punie d’un emprisonnement d’un à trois ans (article 64) ; et leur commerce d’un emprisonnement de plus de 5 ans et jusqu’à 10 ans et d’une amende de 60 000 000 RWF à 120 000 000 RWF, ou de 130 000 000 RWF à 150 000 000 RWF pour une société, qui peut être dissoute (article 65). Les certificats d’exportation, y compris le certificat de la Conférence internationale sur la région des Grands Lacs (CIRGL), sont délivrés par le Mineral Certification Information System (MCIS) en ligne du RMB. Les négociants en minerais figurent parmi les personnes réputées autorisées à effectuer des opérations en devises en vertu de la directive de la Banque nationale du Rwanda (BNR) n° 4230/2025-00042 du 17/09/2025, et toute personne qui franchit la frontière avec 10 000 000 RWF ou plus en espèces ou en instruments au porteur doit les déclarer.

Ce que doivent faire les acheteurs, les raffineurs et les investisseurs

La norme de référence est le Guide OCDE sur le devoir de diligence pour des chaînes d’approvisionnement responsables en minerais provenant de zones de conflit ou à haut risque. Le Rwanda déclare y adhérer, le Cadre d’intégration économique régionale signé avec la RDC le 4 décembre 2025 y engage les deux États, et les conventions types du RMB exigent le respect des mécanismes de traçabilité et de certification. Ses cinq étapes sont : établir des systèmes solides de gestion de l’entreprise ; identifier et évaluer les risques dans la chaîne d’approvisionnement ; concevoir et mettre en œuvre une stratégie pour répondre aux risques identifiés ; faire réaliser par un tiers indépendant un audit du devoir de diligence des fonderies et des raffineries ; et publier chaque année un rapport sur le devoir de diligence à l’égard de la chaîne d’approvisionnement.

Le filtrage au regard des sanctions constitue la couche supérieure. Chaque contrepartie de la chaîne, du titulaire de permis et du négociant à l’exportateur, au raffineur et au prestataire logistique, devrait être filtrée au regard de la liste consolidée de l’Union européenne et de la liste SDN de l’OFAC, ainsi que ses administrateurs, actionnaires et bénéficiaires effectifs, et la détention de chaque entité devrait être retracée suffisamment loin pour appliquer la règle des 50 %, qui additionne les participations de différentes personnes visées par un gel. Le filtrage devrait être répété à chaque expédition, car les désignations changent. Les documents de l’opération devraient vérifier le permis du RMB, le certificat de la CIRGL ou le certificat d’exportation de minerais, les étiquettes de traçabilité et les inscriptions au registre, ainsi que le circuit de paiement. Les systèmes de l’industrie aident mais ne remplacent pas ce travail : la Responsible Minerals Initiative a suspendu en juillet 2024 sa procédure de reconnaissance du programme de traçabilité ITSCI, selon la presse professionnelle, tandis que la Commission européenne a reconnu le Responsible Minerals Assurance Process aux fins du règlement (UE) 2017/821 le 16 octobre 2025.

Les obligations de déclaration de l’UE et des États-Unis sur les minerais de conflit

Le règlement (UE) 2017/821 s’applique depuis le 1er janvier 2021 aux importateurs dans l’Union européenne d’étain, de tantale, de tungstène et d’or, de leurs minerais et métaux, au-delà de volumes annuels fixés. Ils doivent exercer un devoir de diligence à l’égard de leur chaîne d’approvisionnement conformément au Guide de l’OCDE, faire réaliser des audits par des tiers et publier des rapports. La Commission européenne a publié un avis de préinformation le 11 mai 2026 et un appel d’offres le 16 juin 2026 en vue d’une révision du règlement.

Aux États-Unis, la section 1502 de la loi Dodd-Frank, codifiée au 15 U.S.C. §78m(p), impose aux émetteurs soumis à des obligations de déclaration auprès de la Securities and Exchange Commission qui utilisent de l’étain, du tantale, du tungstène ou de l’or provenant de la RDC ou d’un « pays limitrophe », terme qui inclut le Rwanda, de le déclarer. Les services de la Commission appliquent depuis avril 2017 une mesure de non-intervention à certaines parties de la règle, mais le formulaire SD reste dû au plus tard le 31 mai de chaque année (le 1er juin en 2026, le 31 mai tombant un dimanche). L’obligation de déclaration pèse sur l’acheteur coté, et non sur l’exportateur rwandais, mais les acheteurs demanderont aux exportateurs les informations de traçabilité et de diligence dont ils ont besoin (FAQ 109).

Investisseurs, acquéreurs et prêteurs

L’acquisition d’une société minière ou d’un permis rwandais exige un examen des sanctions et de la provenance en plus des travaux en matière de sociétés, de fiscalité et de foncier décrits dans L’audit préalable au Rwanda. L’acheteur devrait identifier chaque actionnaire, administrateur et bénéficiaire effectif direct et indirect et les filtrer ; examiner les ventes de la cible à des raffineurs et négociants depuis au moins 2024, y compris toute relation avec les personnes inscrites en 2025 et 2026 ; vérifier les certificats de la CIRGL, les registres de traçabilité et les déclarations au FIC de la cible ; et confirmer que le permis du RMB est en règle. Les cessions d’un permis ou d’actions de son titulaire nécessitent l’approbation écrite préalable du RMB en vertu des articles 16 à 18 de la loi minière, et la plus-value est soumise à l’impôt sur les plus-values de 10 % en vertu de la loi n° 014/2025 du 27/05/2025 (Permis miniers et permis de carrière).

Les contrats devraient contenir des déclarations et garanties relatives aux sanctions couvrant la contrepartie et ses propriétaires, un engagement de notifier toute désignation, le droit de suspendre ou de résilier sans responsabilité si l’exécution violait les sanctions applicables, et une clause de paiement évitant les circuits qui impliqueraient des personnes visées par un gel. Les prêteurs ajouteront des engagements en matière de sanctions et de lutte contre la corruption, et la convention type du RMB prévoit déjà que rien en elle ne permet de déroger aux lois relatives à la lutte contre la corruption, aux droits de l’homme et à la sécurité nationale. Lorsqu’une contrepartie est inscrite en cours de contrat, l’exécution doit cesser dans la mesure exigée par le régime applicable, et toute liquidation doit reposer sur une licence de l’autorité qui a pris la sanction.

Les réformes de 2024 à 2026

Le cadre juridique des minerais a été reconstruit en deux ans. La loi n° 056/2024 du 26/06/2024 portant impôt sur les minerais a pris effet le 5 juillet 2024, ramenant les redevances à un niveau compris entre 0,5 % et 3 % et ajoutant une taxe à l’exportation sur les minerais bruts. La loi n° 072/2024 relative aux opérations minières et de carrière a pris effet le 24 juillet 2024, conservant les permis d’exploitation minière à petite, moyenne et grande échelle et le permis spécial pour les minerais radioactifs de la loi de 2018, ajoutant le pouvoir d’accorder au Gouvernement une participation gratuite portée (article 49) et fixant de nouvelles fautes et peines. La loi n° 014/2025 du 27/05/2025 a porté l’impôt sur les plus-values à 10 % et l’a étendu aux cessions de permis. L’arrêté ministériel n° 003/MoE/25 du 19/08/2025 a remplacé les règles relatives à l’évaluation de l’impact environnemental et social. Le cadre de lutte contre le blanchiment a été remplacé par la loi n° 001/2025 du 22/01/2025 et les règlements du FIC de janvier 2025 et de juin 2026.

Les institutions et les marchés ont aussi changé. Le RMB a lancé des appels à la concurrence pour l’octroi de permis par son Mining Investment Pitchbook en mai et décembre 2025, a eu une nouvelle directrice générale à partir de juillet 2025, et le 4 mars 2026, le Conseil des ministres a nommé de nouveaux cadres supérieurs du RMB, dont un chef de division pour le cadastre minier et l’information numérique. Le Rwanda et la RDC ont signé leur accord de paix le 27 juin 2025 et le Cadre d’intégration économique régionale le 4 décembre 2025, date à laquelle le Rwanda a aussi signé un cadre économique avec les États-Unis, et en septembre 2026, le Gouvernement a pris une participation de 25 % dans une coentreprise de tungstène avec Almonty Industries (Minerais stratégiques et accords régionaux). Plusieurs textes exigés par les lois de 2024 n’ont pas encore été pris, et le RMB continue d’appliquer entre-temps ses règlements de 2019 (La loi minière de 2024 et les autorités de régulation).