Permis de construire et schéma directeur de Kigali : les schémas directeurs en vertu de la loi foncière, le zonage et le changement d’usage, le système de permis Kubaka, les types de permis et leurs frais, les permis d’occupation, l’évaluation environnementale, la responsabilité des professionnels de la construction et les sanctions des constructions hors règles

La hiérarchie des plans : du schéma national à la parcelle

Ce qu’un investisseur peut construire sur une parcelle rwandaise est décidé par les plans avant de l’être par les permis. Le chapitre V de la loi n° 27/2021 du 10/06/2021 régissant les terres (la loi foncière) établit une hiérarchie de schémas directeurs d’utilisation et d’aménagement des terres. Le schéma national est adopté par le Conseil des ministres et établi par arrêté présidentiel (articles 58 et 59) ; il a été établi par l’arrêté présidentiel n° 038/01 du 20/05/2022, publié au Journal officiel n° 21 bis du 23/05/2022. Le schéma de la Ville de Kigali et celui de chaque district sont établis par arrêté du ministre ayant la planification économique dans ses attributions : le ministère des Finances et de la Planification économique (MINECOFIN) les publie donc un par un ; l’arrêté ministériel no 005/24/10/TC du 22/08/2024 établissant le schéma du district de Huye en est un exemple. Le conseil de la Ville de Kigali ou du district adopte ensuite le plan détaillé des parcelles et des sites qui met en œuvre les schémas supérieurs (article 58). Chaque schéma doit être conforme au schéma de rang supérieur (article 60).

L’article 61 rend le schéma obligatoire pour toute personne qui utilise la terre, et il comporte une sanction que les investisseurs devraient garder à l’esprit : un permis relatif à l’utilisation des terres qui contredit le schéma directeur est « nul et de nul effet, quelle que soit la prescription ». Un permis de construire délivré par erreur ne protège donc pas son titulaire. L’Autorité nationale foncière (NLA), en tant qu’institution chargée de l’utilisation et de la gestion des terres, contrôle le respect du schéma (article 62), et la Ville de Kigali et les districts contrôlent l’utilisation des terres sur le terrain et peuvent infliger des amendes administratives (articles 67 et 77). Un changement d’usage doit être conforme au schéma directeur et approuvé par la NLA (article 63) ; ce n’est pas une question que l’investisseur et l’autorité locale peuvent régler entre eux. Les règles de régime foncier qui sous-tendent les schémas figurent dans La loi foncière et les régimes fonciers.

Le schéma directeur de Kigali 2050 et les usages conditionnels

La Ville de Kigali a lancé son schéma directeur 2050 révisé le 4 septembre 2020. Il regroupe les terres en neuf zones d’usage, a ramené les zones commerciales de neuf à trois et les zones résidentielles de sept à cinq, a introduit des zones de superposition et a permis davantage de mixité des usages dans le quartier central des affaires. Les cartes de zonage sont publiées sur le portail du schéma directeur et le service WebGIS de la Ville, et le zonage d’une parcelle peut être lu à partir de son identifiant unique de parcelle (UPI) dans les systèmes fonciers et de permis. Les schémas des districts hors de Kigali sont publiés par arrêté du MINECOFIN : le texte qui régit un site hors de la capitale peut donc être récent et devrait être lu dans sa version publiée.

Certains usages ne sont ni autorisés ni interdits dans une zone mais peuvent être admis sous conditions, comme un commerce dans une zone résidentielle ou une école qui respecte les normes de stationnement et de bruit. Le MININFRA a suspendu en 2025 la délivrance des permis de construire impliquant des usages conditionnels et des zones de superposition, en invoquant des abus, jusqu’à l’élaboration d’un cadre approprié ; The New Times a fait état de cette suspension en août 2025 et a cité des experts selon lesquels les projets déjà autorisés ne devraient pas être touchés. Au 10 octobre 2026, aucun cadre de remplacement n’avait été publié. Un projet qui dépend d’un usage conditionnel devrait donc être considéré pour l’instant comme impossible à autoriser, et il convient de choisir un site où l’usage envisagé est autorisé de plein droit.

La politique nationale d’urbanisation lancée le 29 avril 2025 fixe l’orientation des prochains schémas : quatre piliers, à savoir la coordination, la densification, la qualité de vie et la croissance économique, et un objectif d’urbanisation de 70 % d’ici 2050 dans le cadre de la Vision 2050. La densification compte pour les investisseurs à deux égards : les schémas favorisent de plus en plus les bâtiments plus hauts et à usage mixte dans les zones viabilisées, et les terrains viabilisés laissés inexploités dans ces zones sont exposés aux règles de résiliation décrites dans Expropriation et indemnisation.

La loi n° 10/2012 : quand un permis est-il nécessaire ?

La loi n° 10/2012 du 02/05/2012 régissant l’urbanisme et la construction au Rwanda, publiée au Journal officiel n° spécial du 30 mai 2012, est la loi applicable à la construction. L’article 83 exige un permis de construire pour tous les bâtiments, à l’exception des bâtiments temporaires pouvant être enlevés à tout moment sans indemnisation et des bâtiments spécifiques conçus pour la défense nationale. L’article 84 ajoute que les travaux dispensés de permis doivent tout de même être notifiés par écrit au maire du district, et que la dispense ne libère pas le propriétaire des règles nationales d’urbanisme, de construction, de sécurité et d’hygiène. L’article 85 renvoie les conditions et la procédure à un arrêté du ministre ayant l’urbanisme et la construction dans ses attributions ; les arrêtés en vigueur sont l’arrêté ministériel n° 02/CAB.M/019 du 15/04/2019 relatif aux catégories de bâtiments et aux permis et l’arrêté ministériel n° 03/CAB.M/019 du 15/04/2019 relatif aux règlements d’urbanisme et de construction, que le MININFRA cite avec le code de l’urbanisme, le code de la construction et le système de conformité minimale des bâtiments verts. Selon la presse, l’arrêté de 2019 sur les catégories exige un permis pour la plupart des activités de construction hors des catégories 1 et 6 ; ce guide n’a pas pu en lire le texte : la catégorie d’un projet donné devrait donc être confirmée sur Kubaka avant le début des travaux de conception.

Deux autres règles sont souvent oubliées. En vertu de l’article 29, un plan d’exécution approuvé est annulé si les travaux n’ont pas commencé deux ans après son approbation, bien que le maître d’ouvrage puisse obtenir sur demande motivée une prolongation d’au plus six mois. En vertu de l’article 87, une fois le bâtiment achevé, le propriétaire ne peut l’occuper avant d’avoir obtenu un permis d’occupation de l’autorité compétente. Le permis d’occupation fait aussi partie des documents que le conservateur exige avant de convertir un bail en pleine propriété en vertu de l’arrêté ministériel de 2022 sur la pleine propriété : un propriétaire qui ne l’obtient jamais se ferme donc également cette porte. La Rwanda Housing Authority (RHA) supervise les opérations de construction au niveau national (article 86).

Kubaka : le déroulement des demandes en 2026

Le 29 avril 2025, le MININFRA a lancé Kubaka, une plateforme en ligne de permis de construire « zéro déplacement » qui a remplacé le système d’information de gestion des permis de construire (BPMIS) utilisé depuis 2016. Les demandeurs déposent, paient et suivent leurs demandes en ligne, et la plateforme puise dans d’autres systèmes publics au lieu de demander des copies papier. The New Times, dans un article du 23 avril 2026, énumérait les services disponibles sur Kubaka : nouveaux permis de construire, avis d’inspection, renouvellements, autorisations de démolition, permis d’occupation, autorisations de structures temporaires, modifications de projet, changement d’usage du bâtiment, rénovation avec ou sans modification structurelle, et permis de clôture ; il décrivait les liaisons avec le système d’information de l’administration foncière (LAIS) pour la propriété et le zonage, l’Agence nationale d’identification pour l’identité, la Rwanda Revenue Authority (RRA) pour la situation fiscale, le Rwanda Development Board (RDB) pour les certificats d’étude d’impact environnemental, les ordres professionnels des ingénieurs et des architectes (IER et RIA) pour les licences, et IremboPay pour le paiement.

Aucun texte consulté par ce guide ne fixe de délais de traitement. Les comptes rendus du lancement évoquaient 21 jours à Kigali et 30 jours dans les districts, ainsi que des permis de construire valables un an et renouvelables ; un propriétaire de Kigali cité en avril 2026 a reçu son permis en 23 jours. Considérez ces délais comme des hypothèses de travail, et non comme des droits, et prévoyez du temps pour les corrections : la plateforme vérifie automatiquement le dossier foncier et le zonage, de sorte qu’une mutation non enregistrée, un impôt impayé ou un usage non conforme au plan parcellaire bloquera le dossier dès le départ. Des retards surviennent aussi : The New Times a rapporté le 8 octobre 2026 que certaines demandes à Kigali avaient pris plus de 113 jours en raison d’arriérés, question soulevée par des députés en septembre 2025. Le même article décrivait un système de transfert de permis mis en place par la Rwanda Housing Authority en septembre 2026, permettant à l’acquéreur d’un terrain déjà doté d’un permis de construire approuvé de reprendre ce permis une fois la mutation foncière réalisée, à condition que le projet approuvé reste inchangé et que le vendeur mette à disposition les plans approuvés ; à défaut, une nouvelle demande est nécessaire. Aucun texte publié organisant ce système n’avait été trouvé au 10 octobre 2026 : un acquéreur qui compte sur lui devrait donc confirmer le transfert sur Kubaka avant la réalisation.

Les frais : l’arrêté présidentiel nº 075/01

Les frais de permis de construire sont fixés par l’article 13 de l’arrêté présidentiel nº 075/01 du 04/12/2023 déterminant les frais perçus sur les services et les certificats délivrés par les entités décentralisées (Journal officiel n° spécial bis du 05/12/2023). Les frais dépendent uniquement de la surface de plancher : 20 000 RWF jusqu’à 100 m², 100 000 RWF au-delà de 100 m² et jusqu’à 200 m², 150 000 RWF au-delà de 200 m² et jusqu’à 500 m², et 200 000 RWF au-delà de 500 m². Les mêmes tarifs s’appliquent au renouvellement d’un permis de construire et à l’autorisation de changer la destination indiquée dans la demande. L’article 26 exonère de frais l’autorisation de rénover ou de réhabiliter un bâtiment, l’autorisation de construire une clôture et le permis de construire dans un village rural, ainsi que la mutation de la propriété des biens immeubles et le certificat d’enregistrement foncier.

Les frais de permis sont faibles au regard des autres coûts de construction. Les montants plus importants sont les honoraires des professionnels, l’évaluation environnementale, l’impôt foncier et l’impôt sur les biens immeubles qui commencent à courir sur la parcelle et le bâtiment achevé (Fiscalité foncière et immobilière et frais de mutation), et le coût du retard si la demande est refusée pour un vice de zonage ou de titre.

L’évaluation environnementale et les terres de l’État

L’arrêté ministériel no 001/2019 du 15/04/2019 énumère les projets qui nécessitent une étude d’impact environnemental, et le certificat d’étude d’impact environnemental et social s’obtient auprès du guichet unique du RDB ; Kubaka vérifie le certificat électroniquement. La charte de services du RDB, republiée en mars 2026, fixe des normes de service de 15 jours pour une attestation d’EIE et de 45 jours pour un certificat d’EIE : l’évaluation se situe donc généralement sur le chemin critique, avant le permis de construire. Pour un projet sur des terres de l’État, l’ordre est inversé : en vertu de l’article 12 de l’arrêté du Premier ministre n° 008/03 du 03/07/2022, le ministre ayant les terres dans ses attributions exige une étude d’impact environnemental avant l’attribution de la terre, après avoir vérifié le schéma directeur, la disponibilité et l’adéquation de la terre. Un investisseur qui recherche des terres de l’État devrait donc commander l’étude avant d’avoir un accord sur le site, et non après (L’accès des investisseurs étrangers au foncier).

Les professionnels de la construction, la responsabilité et l’assurance

La loi n° 10/2012 considère comme professionnels de la construction l’architecte, l’ingénieur civil, l’entrepreneur et tout technicien lié par contrat au propriétaire (article 31). L’architecte répond de la conception et de la conformité aux règlements et aux plans d’aménagement, l’ingénieur civil de la conception structurelle, de la stabilité et de la conformité technique, et chacun assume une responsabilité décennale pour les travaux exécutés à compter de la réception définitive (articles 32 et 33). L’entrepreneur exécute les travaux sous leur supervision technique (article 34), fournit une garantie de bonne exécution qu’il récupère un an après la réception provisoire (article 35), assure le chantier tous risques dès son ouverture (article 41) et souscrit une assurance de responsabilité pour les dommages résultant de ses actes (article 42). La supervision technique par un bureau de contrôle agréé est obligatoire pour les bâtiments commerciaux ou industriels complexes, les bâtiments à usage public et les autres bâtiments présentant des risques particuliers (article 39).

Un entrepreneur ou un bureau d’études étranger doit détenir les licences professionnelles que vérifie Kubaka, et la Chambre des députés a adopté le 24 juillet 2025 une nouvelle loi sur les professions de la construction ; sa publication au Journal officiel n’avait pas été confirmée lors de la préparation de ce guide. Les contrats de construction devraient refléter le régime légal : dates de réception définitive, responsabilité décennale, attestations d’assurance et libération de la garantie de bonne exécution. La rédaction des contrats en général est traitée dans Les contrats commerciaux au Rwanda.

Sanctions et contrôle

Deux séries de sanctions s’appliquent. En vertu de la loi foncière, le non-respect du schéma directeur est une faute punie d’une amende administrative de 1 000 000 RWF à 3 000 000 RWF (article 76), multipliée par dix lorsque l’auteur est une société, une coopérative ou une organisation dotée de la personnalité juridique (article 78) ; la personne qui a réalisé les travaux doit en outre les enlever ou payer leur enlèvement. En vertu de la loi n° 10/2012, les fautes sont constatées par des agents de la RHA dotés de pouvoirs de police judiciaire (article 90), et la construction sans l’autorisation requise est punie d’une amende administrative de 50 000 RWF à 1 000 000 RWF, portée à 2 000 000 RWF à 10 000 000 RWF pour des travaux sur un bâtiment non résidentiel, un bâtiment public ou un bâtiment spécifique (article 91). Pour une société à capitaux étrangers qui construit des bureaux ou une usine, l’exposition réaliste est donc une amende pouvant atteindre 30 000 000 RWF pour une violation du schéma, plus 10 000 000 RWF au plus pour des travaux non autorisés, avant les coûts de démolition et la perte du bâtiment.

De la parcelle à l’occupation : l’enchaînement des permis

1. Lire le zonage avant de s’engagerObtenez l’UPI de la parcelle et confrontez son zonage et ses usages autorisés au schéma publié de la Ville ou du district et au plan parcellaire détaillé ; écartez tout usage qui dépend d’un permis d’usage conditionnel ou de zone de superposition tant que dure la suspension de 2025.
2. Assainir le titreVérifiez que la terre est enregistrée au nom du maître d’ouvrage, que toute mutation a été enregistrée (une mutation n’est valable qu’à l’enregistrement en vertu de l’article 24 de la loi foncière) et que les impôts et les hypothèques sont en ordre ; Kubaka lit le dossier foncier. Voir L’enregistrement foncier, les titres et l’audit préalable.
3. Évaluation environnementaleVérifiez si le projet figure dans l’arrêté ministériel no 001/2019 et, le cas échéant, obtenez le certificat auprès du guichet unique du RDB avant le dépôt.
4. Faire concevoir par des professionnels agréésDésignez un architecte et un ingénieur civil agréés par leurs ordres professionnels, préparez les plans conformément au code de la construction et aux normes minimales des bâtiments verts, et désignez un bureau de contrôle lorsque l’article 39 l’exige.
5. Déposer et payer sur KubakaSoumettez la demande en ligne, payez les frais de l’article 13 via IremboPay et répondez rapidement aux questions ; le délai de traitement rapporté est d’environ 21 jours à Kigali et de 30 jours ailleurs.
6. Construire dans les délaisCommencez les travaux dans les deux ans de l’approbation (article 29), assurez le chantier (article 41), maintenez le permis à jour et demandez une modification avant de changer la conception ou l’usage.
7. Permis d’occupationAprès l’achèvement, demandez le permis d’occupation sur Kubaka et n’occupez ni ne louez le bâtiment avant sa délivrance (article 87).