Zones économiques spéciales et parcs industriels : la loi n° 05/2011 telle que modifiée par la loi n° 55/2018, l’autorité de régulation des ZES, les licences d’aménageur, d’exploitant et d’utilisateur, le foncier à bail et les prix approuvés par la SEZAR, les zones de libre-échange, les douanes et la TVA, les incitations aux aménageurs de parcs, les zones en activité et la directive de 2024 sur la mise en valeur

Le cadre juridique depuis la modification de 2018

Les zones économiques spéciales (ZES) du Rwanda sont régies par la loi n° 05/2011 du 21/03/2011 régissant les zones économiques spéciales au Rwanda, publiée au Journal officiel du 30 mars 2011, telle que modifiée par la loi n° 55/2018 du 13/08/2018, publiée le 21 septembre 2018. La loi de 2018 a remplacé les articles 3, 14, 24 et 25, abrogé l’article 4 relatif aux critères de création d’une zone et inséré un article 8 bis relatif à la délimitation des zones. L’article 64 de la loi n° 27/2021 du 10/06/2021 régissant le foncier laisse le foncier des zones à cette loi spéciale. Les textes d’application répertoriés sur le portail des lois du Gouvernement comprennent l’arrêté du Premier ministre n° 21/03 du 05/03/2012 relatif à l’Autorité des zones économiques spéciales du Rwanda, l’arrêté ministériel n° 12/2012 relatif à la liste négative des ZES et l’arrêté ministériel n° 13/2012 relatif aux redevances de licence des ZES, tous deux du 20/02/2012, ainsi que l’arrêté présidentiel n° 002/01 du 27/04/2016 relatif au foncier dans les ZES ; leurs textes doivent être obtenus auprès de l’autorité de régulation avant de se fier à une redevance ou à une restriction.

Tel que remplacé en 2018, l’article 3 énonce treize objectifs des zones, dont l’accroissement des terrains aménagés, le soutien à la participation privée à l’aménagement et à l’exploitation des zones, la protection des droits de propriété privée selon les normes internationales, la simplification de l’immatriculation, des douanes et des autorisations, la promotion du développement industriel, financier, touristique, récréatif, des énergies vertes et résidentiel et, nouveauté de 2018, la création d’un environnement propice aux petites et moyennes entreprises et la facilitation des « activités de promotion des exportations et de reconquête du marché intérieur ». Ce dernier objectif est important : les zones rwandaises ne sont pas des enclaves réservées à l’exportation, et un utilisateur de zone peut vendre sur le marché intérieur, en acquittant les droits sur ce qui entre sur le territoire douanier.

La politique relève du ministère du Commerce et de l’Industrie (MINICOM), dont la politique révisée des ZES de janvier 2018 a abandonné le régime fiscal spécial de la politique de 2010, y compris un taux d’impôt sur le revenu des sociétés de 15 % pour les entreprises des zones, et confirmé que les utilisateurs ne font que louer le terrain. Les incitations des zones proviennent désormais des lois fiscales générales et de l’Annexe de la loi n° 006/2021 du 05/02/2021 portant promotion et facilitation des investissements, décrites ci-dessous.

Qui fait quoi : la SEZAR, les aménageurs, les exploitants et les utilisateurs

L’article 11 de la loi sur les ZES crée une autorité de régulation, l’Autorité des zones économiques spéciales du Rwanda (SEZAR), à laquelle l’article 16 confère « le pouvoir exclusif de délivrer les licences d’aménagement, d’exploitation et d’utilisation d’une zone ». La SEZAR fonctionne désormais comme une unité de l’Office rwandais de développement (RDB), au sein de sa fonction ZES et facilitation des exportations, et le portail des procédures du RDB répertorie les procédures relatives aux ZES : désignation du site, licence d’aménageur, licence d’utilisateur et licence d’utilisateur de zone franche d’exportation. Le MINICOM fixe la liste négative des activités interdites dans une zone ; toute autre activité licite y est autorisée (article 6).

La loi distingue trois titulaires de licence. L’aménageur détient une licence de création et d’aménagement d’une zone et doit être une entité juridique constituée et établie au Rwanda (article 18). L’exploitant est agréé pour exploiter une zone, et sa demande comprend une copie de son accord avec l’aménageur et des frais de demande non remboursables fixés par arrêté ministériel (article 21). L’utilisateur est agréé pour exercer des activités dans tout ou partie d’une zone et doit être une personne physique ou morale titulaire d’un certificat d’immatriculation d’entreprise délivré au Rwanda (article 26). Les licences d’aménageur et d’exploitant sont délivrées dans les 60 jours suivant l’approbation de la demande (article 22). Une décision de refus de la demande d’un utilisateur doit être motivée par écrit (article 27) ; l’exploitant et l’utilisateur signent un accord fixant leurs droits et obligations (article 30) ; et la SEZAR peut suspendre ou retirer une licence d’utilisateur conformément à ses règlements (article 31). Le rapport 2026 du Gouvernement des États-Unis sur le climat d’investissement fait état d’un objectif de trois jours ouvrables pour les licences d’utilisateur.

Chaque zone doit disposer d’un guichet unique pour faciliter les opérations (article 32), les relations de travail sont régies par les lois ordinaires du travail (article 37), et les aménageurs, exploitants et utilisateurs étrangers doivent être aidés dans l’obtention de leurs visas et licences d’exploitation (article 38). L’article 8 bis, inséré en 2018, impose de délimiter les zones de manière à réduire au minimum le préjudice causé à un utilisateur par les opérations d’un autre, conformément aux règlements de la SEZAR relatifs à la proximité autorisée entre différents types d’utilisateurs et d’industries.

Le foncier des zones : bail, prix et obligation de mise en valeur

Le foncier des zones est détenu à bail. L’article 14, tel que remplacé en 2018, confère à l’aménageur et à l’exploitant d’une zone un droit au bail sur le foncier de la zone conformément à la loi foncière, pour une durée fixée d’un commun accord entre l’aménageur agréé et la SEZAR, et permet à l’exploitant de donner à bail ou en sous-location tout ou partie du terrain pour le compte de l’aménageur. Les utilisateurs prennent donc des sous-locations. Certaines sources secondaires affirment que les étrangers peuvent détenir la pleine propriété dans les ZES ; ce n’est pas ce que prévoit la loi sur les ZES, et la loi foncière ne permet la pleine propriété à un étranger que par arrêté présidentiel dans des circonstances exceptionnelles d’intérêt national stratégique (L’accès des investisseurs étrangers au foncier). Le foncier des zones peut être hypothéqué (article 15), ce qui permet à un aménageur ou à un utilisateur de financer la construction en garantie de son bail.

Les prix fonciers facturés aux utilisateurs sont proposés par l’aménageur ou l’exploitant et approuvés par la SEZAR conformément à ses règlements ; en les approuvant, la SEZAR doit veiller à ce que le prix ne dépasse pas ce qui permet un bénéfice raisonnable sur l’investissement réalisé, tandis que les aménageurs et exploitants peuvent fixer librement les redevances des autres services, sauf disposition contraire de la décision de création de la zone (article 24 tel que remplacé). Le rapport 2026 sur le climat d’investissement fait état d’un prix de 50 USD par mètre carré dans la zone économique spéciale de Kigali, avec une parcelle minimale d’un hectare, et de certaines transactions supérieures à 100 USD par mètre carré ; les prix doivent être confirmés auprès de l’aménageur et de la SEZAR pour la parcelle concernée.

La loi de 2018 a ajouté une discipline de mise en valeur. L’aménageur ou l’exploitant agréé doit présenter à la SEZAR un plan d’action sur deux ans valant engagement ferme de progrès significatifs dans l’aménagement du terrain et des infrastructures ; la SEZAR peut suspendre la licence en cas de retard et peut la retirer et reprendre le terrain, en vertu de la loi sur l’expropriation ou des règlements de la SEZAR, si le titulaire ne peut démontrer de progrès significatifs (article 25 tel que remplacé). Pour les utilisateurs, le MINICOM a publié en février 2024 une directive prévoyant la reprise des parcelles des zones industrielles si moins de 70 % du terrain est mis en valeur dans un délai de 18 mois ; le rapport 2026 sur le climat d’investissement indique qu’elle n’avait pas encore été appliquée. Le bail d’un utilisateur doit donc prévoir un calendrier de construction réaliste, cohérent avec les propres obligations de l’exploitant.

Douanes, TVA et absence de régime spécial d’impôt sur le revenu

Une zone peut comprendre une zone de libre-échange, une zone hors libre-échange ou les deux (article 5). Les marchandises importées entrent dans les zones de libre-échange en franchise de droits de douane (article 33) ; les marchandises vendues depuis une zone de libre-échange sur le territoire douanier supportent les droits applicables (article 34) ; et les registres des marchandises fabriquées dans une zone de libre-échange sont tenus conformément aux lois fiscales (article 35). Par ailleurs, le point VI de l’Annexe du Code des investissements exonère de droits et taxes de douane, conformément à la loi de la Communauté d’Afrique de l’Est sur la gestion douanière, les produits d’un investisseur enregistré utilisés dans les zones franches d’exportation, que le Code définit comme une zone prédéterminée et contrôlée utilisée pour la transformation de marchandises soumises à contrôle à des fins d’exportation (FAQ 35 ; Douanes et commerce au sein de l’EAC).

En matière de TVA, l’article 8 de la loi n° 049/2023 du 05/09/2023 portant taxe sur la valeur ajoutée, tel que remplacé par la loi n° 009/2025 du 27/05/2025 à compter du 29 mai 2025, exonère « les biens et services destinés à une zone économique spéciale importés par un utilisateur de zone agréé ». Cette exonération a survécu à la réforme de 2025 qui en a supprimé ou limité dans le temps beaucoup d’autres et, l’exonération générale de TVA sur les machines et matières premières industrielles ayant pris fin le 30 juin 2026, elle constitue un véritable avantage à implanter une usine dans une zone agréée.

En matière d’impôt sur le revenu, la situation est claire : l’article 36 de la loi sur les ZES oblige les aménageurs, exploitants et utilisateurs à « se conformer aux lois fiscales en vigueur au Rwanda ». Il n’existe pas de taux propre aux zones. Un utilisateur de zone paie l’impôt sur le revenu des sociétés au taux de 28 %, sauf s’il est un investisseur enregistré remplissant de lui-même les conditions d’un taux préférentiel, comme 15 % pour la fabrication énumérée ou les TIC, ou 25 % ou 15 % en tant qu’exportateur (Les incitations à l’investissement). D’anciennes synthèses, dont le rapport 2026 sur le climat d’investissement, présentent le statut de zone franche d’exportation comme exonérant de l’impôt sur le revenu des sociétés, de la TVA et des droits les entreprises exportant 80 % de leur production ; cette description reflète le Code des investissements de 2015 et ne correspond pas à l’Annexe de 2021, qui n’accorde qu’un allègement douanier.

Les incitations pour les aménageurs de parcs spécialisés

Les incitations du Code des investissements relatives aux zones visent l’aménageur. L’aménageur de parc industriel spécialisé est une entité commerciale domiciliée, une société de personnes ou une autre entité participant à la construction ou à l’exploitation de l’immobilier d’un parc industriel agréé destiné à un usage déterminé, et l’aménageur de parc d’innovation spécialisé en est l’équivalent pour un parc d’innovation agréé (article 2(44) et (45)). Un aménageur enregistré auprès du RDB bénéficie d’une exonération temporaire de l’impôt sur le revenu des sociétés de cinq ans au plus à compter de la première année au cours de laquelle le projet dégage un revenu net positif (point IX) ; d’une retenue à la source de 10 % au lieu de 15 % sur les intérêts d’emprunts étrangers, dividendes, redevances et honoraires de services, y compris les frais de gestion et d’assistance technique (point XII) ; et du dispositif du point XIII.

Le point XIII prévoit : l’exonération de l’impôt foncier pendant cinq ans à compter de la délivrance du permis de construire ; l’exonération des frais de mutation foncière lorsque le cédant du terrain reçoit des actions d’une valeur égale à celle du bien cédé ; le report des pertes malgré un changement de plus de 25 % dans la détention, si le changement intervient pendant la construction, avant la mise en service de l’actif, ou s’il s’agit du premier changement de ce type après sa mise en service ; un report des pertes sur sept ans, prorogeable sur demande ; un amortissement accéléré de 50 % des dépenses d’investissement engagées dans l’année du début de la construction ; une pré-approbation accélérée et des remboursements de TVA pour les services professionnels et techniques acquis à l’étranger ; la TVA au taux zéro sur les matériaux de construction et les produits finis destinés aux projets de construction dans le parc ; et l’exonération des impôts intérieurs, y compris la retenue à la source et le droit d’accise, sur les matériaux de construction et produits finis importés. Les synthèses qui énumèrent ces allègements sous la rubrique des zones économiques spéciales peuvent induire en erreur : ils appartiennent à l’aménageur du parc, et un utilisateur de zone n’en bénéficie qu’indirectement, par le coût du terrain viabilisé.

Les zones en activité

La politique de 2018 sur les ZES recensait environ 1095 hectares de terrains en zone : la zone économique spéciale de Kigali (phase I de 98 hectares et phase II de 178 hectares), la zone de Bugesera de 330 hectares, dont le rapport 2026 sur le climat d’investissement indique qu’elle a été approuvée par le Gouvernement en novembre 2018, et les parcs industriels provinciaux de Huye, Muhanga, Musanze, Nyabihu, Nyagatare, Rusizi et Rwamagana, ainsi que le parc pour PME de Kicukiro. Ce sont des chiffres de politique datant de 2018 ; la disponibilité, les parcelles viabilisées et les prix évoluent rapidement : l’équipe ZES du RDB est donc le premier interlocuteur avant de présélectionner un site.

Devenir utilisateur d’une zone

1. Vérifier l’activité et la zoneVérifiez que l’activité ne figure pas sur la liste négative du MINICOM (article 6), que la décision de création de la zone la couvre, et si la parcelle se trouve dans une zone de libre-échange, ce qui détermine l’entrée en franchise prévue à l’article 33.
2. Se constituer au RwandaL’utilisateur doit détenir un certificat d’immatriculation d’entreprise délivré au Rwanda (article 26) ; immatriculez la société auprès du registraire général du RDB et obtenez le numéro d’identification fiscale.
3. Négocier la sous-locationConvenez de la parcelle, de la durée, du prix et des redevances de services avec l’aménageur ou l’exploitant ; le prix du terrain doit avoir été approuvé par la SEZAR (article 24 tel que remplacé). Alignez le calendrier de construction sur la directive de 2024 relative à la mise en valeur.
4. Demander la licence d’utilisateur de la SEZARDéposez la demande selon les procédures ZES du RDB ; un refus doit être motivé par écrit (article 27). Signez l’accord entre l’exploitant et l’utilisateur exigé par l’article 30.
5. Obtenir le certificat d’investissementAdressez au RDB une demande au titre de l’article 17 de la loi n° 006/2021 pour accéder à toute incitation de l’Annexe dont l’utilisateur remplit lui-même les conditions, comme le taux de 15 % pour la fabrication ou l’exportation et l’amortissement accéléré (section 1.4).
6. Autorisations et organisation douanièreObtenez le permis de construire et l’autorisation environnementale, faites enregistrer la sous-location et organisez avec la RRA, avant l’arrivée du premier envoi, les procédures douanières applicables aux marchandises des zones de libre-échange et aux importations de la zone exonérées de TVA.