L’accès des investisseurs étrangers au foncier : l’article 16 de la loi foncière, les baux emphytéotiques et les concessions réservés à l’investissement, qui est considéré comme étranger, les terres de l’État par l’intermédiaire du RDB, les zones économiques spéciales, la pleine propriété par arrêté présidentiel, les terres agricoles et la règle des 90 jours pour le renouvellement

La règle : l’article 16 et des droits réservés à l’investissement

Le Rwanda est ouvert à l’investissement étranger dans presque tous les secteurs, et l’article 9 de la loi n° 006/2021 du 05/02/2021 relative à la promotion et à la facilitation des investissements (le Code des investissements) accorde aux investisseurs étrangers l’égalité de traitement avec les Rwandais en matière d’incitations et de facilitation. La terre est la principale exception. L’article 16 de la loi n° 27/2021 du 10/06/2021 régissant les terres (la loi foncière) dispose que, sans préjudice des articles 6, 10, 11 et 12, « un étranger a droit : 1º à un bail emphytéotique ; 2º à une concession foncière », et que ces droits « ne sont attribués qu’à des fins d’investissement ». Un arrêté présidentiel peut déterminer d’autres modalités de possession de terres par un étranger ; aucun arrêté d’application générale n’avait été trouvé au 10 octobre 2026.

Trois conséquences en découlent. Premièrement, un étranger ne peut détenir la pleine propriété, le régime foncier le plus fort, que par la procédure de l’article 6 décrite ci-dessous. Deuxièmement, un étranger peut détenir le même bail emphytéotique qu’un Rwandais, pour la même durée de 49 ou 99 ans fixée selon l’usage du terrain par l’article 18 de l’arrêté du Premier ministre n° 008/03 du 03/07/2022 (l’arrêté sur l’attribution des terres) ; contrairement à certains résumés publiés, la durée n’est pas plus courte pour les étrangers. Troisièmement, le droit est lié à l’investissement : la loi foncière ne définit pas l’« investissement » à cette fin, de sorte qu’un étranger qui achète une terre à des fins purement privées se trouve en terrain incertain, et l’objet devrait être documenté dans le dossier de mutation. Prendre un bâtiment à bail en tant que locataire est une autre question : l’article 16 régit les droits sur la terre, et non la location de bureaux, de commerces ou de logements, traitée dans Baux commerciaux, bureaux et logement.

Qui est considéré comme étranger

L’article 2(30) définit l’étranger comme « une personne physique dépourvue de la nationalité rwandaise, des personnes physiques copropriétaires d’une terre, une société, une organisation internationale ou une coopérative, dotée d’une personnalité juridique d’un pays étranger ». Selon ce libellé, une personne physique étrangère, une société constituée à l’étranger et la succursale d’une société étrangère, qui n’a pas de personnalité juridique distincte de sa société mère étrangère, sont toutes étrangères. Les ressortissants des États de la Communauté d’Afrique de l’Est et du COMESA sont traités comme toute autre personne physique étrangère ; la loi foncière ne contient aucune exception régionale.

Le cas plus délicat est celui d’une société constituée au Rwanda en vertu de la loi sur les sociétés mais détenue en tout ou en partie par des étrangers. Elle a la personnalité juridique rwandaise ; selon le texte de l’article 2(30), elle n’est donc pas étrangère et détiendrait la terre comme toute société rwandaise. Aucune décision publiée ne tranche ce point, et la règle de renouvellement des 90 jours et l’article 16 s’appliqueraient si la NLA adoptait la position inverse lors du renouvellement ou de l’enregistrement. Les investisseurs qui comptent sur une filiale rwandaise pour détenir une terre devraient obtenir la confirmation de la NLA pour le titre concerné, documenter malgré tout l’objet d’investissement, et noter la date de renouvellement comme si la règle applicable aux étrangers s’appliquait. La constitution de la filiale est traitée dans Choisir une structure d’implantation.

Voie 1 : l’acquisition d’un bail emphytéotique existant

La plupart des investisseurs étrangers obtiennent une terre en achetant un bail emphytéotique existant à un titulaire privé, ou en prenant un sous-bail sur celui-ci : une parcelle à Kigali pour un bureau ou un hôtel, un site d’usine ou une exploitation agricole. L’article 21 de la loi foncière range la vente et le sous-bail parmi les modes de transfert des droits fonciers, et l’article 8 de l’arrêté sur l’attribution des terres donne au preneur emphytéotique le droit de céder. La mutation doit être faite par écrit, signée par les deux parties, attestée par un notaire foncier ou un autre notaire reconnu par le conservateur en chef des titres fonciers, consentie par toutes les personnes inscrites sur le titre et par le conjoint du vendeur, et elle n’est valable qu’après enregistrement (articles 22 à 24). L’acquéreur prend la terre avec son usage enregistré, sa durée restante et toute opposition ou hypothèque, raison pour laquelle la recherche décrite dans L’enregistrement foncier, les titres et l’audit préalable précède tout versement d’acompte.

Lorsque le vendeur détient la pleine propriété, un acquéreur étranger ne peut l’obtenir sans arrêté présidentiel. En pratique, les parties devraient établir avec la NLA, avant la signature, la forme sous laquelle le droit de l’acquéreur sera enregistré, généralement un bail emphytéotique d’une durée correspondant à l’usage désigné du terrain. Le sous-bail est l’option plus légère : un preneur emphytéotique ou un plein propriétaire peut consentir un sous-bail par écrit (article 26), et un sous-bail agricole de cinq ans ou plus doit être enregistré (article 28).

Voie 2 : les terres de l’État demandées par l’intermédiaire du RDB

Les investisseurs qui ont besoin de terres que l’État détient dans son domaine privé demandent une concession foncière (article 11), pour des activités comme l’agriculture, l’élevage, la foresterie, le tourisme, les mines et la recherche, ou un bail de terres de l’État (article 12), pour des infrastructures commerciales comme les hôtels, les centres commerciaux, l’immobilier, les écoles, les hôpitaux et les industries. L’attribution se fait par mise en concurrence, organisée par le ministère ayant les terres dans ses attributions avec l’organe chargé de la promotion des investissements, sauf si le Conseil des ministres en décide autrement pour des motifs particuliers (article 13 de la loi foncière ; articles 9 et 10 de l’arrêté sur l’attribution des terres), et repose sur un plan d’affaires approuvé par l’autorité compétente.

Sans mise en concurrence, le Rwanda Development Board (RDB), en tant qu’organe chargé de la promotion des investissements, écrit au ministre ayant les terres dans ses attributions au nom de l’investisseur (article 11 de l’arrêté sur l’attribution des terres). Le ministre vérifie le schéma directeur, si la terre est réservée à d’autres activités et si elle convient au projet, réserve provisoirement la terre et demande au RDB de faire réaliser une étude d’impact environnemental avant l’attribution (article 12). Le ministère rédige la concession ou le bail sur la base du projet d’investissement, le ministre et l’investisseur le signent, puis la NLA et le RDB contrôlent le respect de ses conditions et du plan d’affaires (articles 15 à 17). La durée standard est de 49 ans ; un bail de terres de l’État peut aller au-delà, jusqu’à 99 ans, avec l’approbation du ministre (article 19).

Le rôle foncier légal du RDB que l’on trouve dans les textes se limite à ce canal des terres de l’État et au contrôle qui suit. L’aménagement d’une parcelle détenue par un particulier nécessite les permis de la Ville de Kigali ou du district par l’intermédiaire du guichet unique, et non une autorisation du RDB, sauf disposition contraire des incitations ou du contrat du projet ; le service d’accompagnement du RDB peut aider en cas de retard. L’enregistrement de l’investisseur auprès du RDB est traité dans L’enregistrement au RDB et le certificat d’investissement.

Voie 3 : les zones économiques spéciales et les parcs industriels

L’article 64 de la loi foncière renvoie les terres des zones économiques spéciales (ZES) et des parcs industriels à une loi particulière : la loi n° 05/2011 du 21/03/2011 régissant les zones économiques spéciales au Rwanda, telle que modifiée par la loi n° 55/2018 du 13/08/2018. En vertu de l’article 14 tel que remplacé, les promoteurs et les opérateurs détiennent la terre à bail pour une durée convenue avec l’autorité de régulation des ZES, et les opérateurs peuvent donner à bail ou sous-louer aux utilisateurs de la zone ; les hypothèques sont permises (article 15). L’autorité de régulation approuve les prix des terrains proposés par les promoteurs et les opérateurs (article 24 tel que remplacé) et peut suspendre ou retirer une licence et reprendre la terre lorsqu’un investisseur ne progresse pas conformément à son plan d’action (article 25 tel que remplacé). Un arrêté présidentiel du 27 avril 2016 sur les terres des ZES figure également parmi les textes applicables aux zones, mais son texte n’a pas été examiné ici.

Pour un industriel étranger, une parcelle viabilisée en ZES est généralement la voie la plus rapide vers une terre raccordée aux réseaux. Elle ne confère pas la pleine propriété : les affirmations selon lesquelles les étrangers pourraient détenir la pleine propriété dans les ZES ne sont étayées ni par la loi foncière ni par la loi modifiée sur les ZES. Les utilisateurs de la zone devraient lire attentivement les délais d’aménagement de leur sous-bail, car la reprise des terrains aménagés trop lentement a été présentée comme un objectif politique. Le régime, l’autorité de régulation et les incitations pour les promoteurs de parcs figurent dans Les zones économiques spéciales.

Voie 4 : la pleine propriété par arrêté présidentiel

L’article 6 de la loi foncière permet à un arrêté présidentiel, « pour des circonstances exceptionnelles d’intérêt national stratégique », d’approuver l’octroi d’un titre de pleine propriété à un étranger. Le seul exemple publié trouvé est l’arrêté présidentiel n° 077/01 du 16/07/2021, publié au Journal officiel nº 27 du 19/07/2021, qui a approuvé la pleine propriété sur environ 2,4 hectares à Remera, dans le district de Gasabo, l’usage de la terre étant lié au plan d’affaires approuvé et l’octroi pouvant être annulé en cas de non-respect. Une fois l’arrêté pris, le titulaire s’adresse au conservateur en vertu de l’arrêté sur la pleine propriété avec le bail, le certificat d’enregistrement foncier, le permis d’occupation et une copie de l’arrêté présidentiel, et le conservateur statue dans les 14 jours ouvrables (FAQ 44).

Il s’agit d’une faveur négociée au niveau du projet, et non d’une voie sur laquelle un investisseur peut compter. Elle se poursuit, le cas échéant, par l’intermédiaire du RDB dans le cadre d’un ensemble d’investissement stratégique. La catégorie des personnes à valeur nette élevée du Code des investissements, qui vise une personne qui acquiert « un bien immobilier haut de gamme » d’au moins 500 000 USD (article 2(22)), concerne le séjour et les incitations et ne change rien au régime foncier : le bien reste détenu sous bail emphytéotique.

Les terres agricoles

Les terres agricoles, d’élevage et forestières sont soumises à un bail emphytéotique de 99 ans (article 18 de l’arrêté sur l’attribution des terres), et les terres de l’État destinées à l’agriculture commerciale sont généralement accordées sous forme de concession d’une durée maximale de 49 ans, renouvelable d’un commun accord. Un concessionnaire à usage agricole peut ensuite se voir accorder un bail emphytéotique sur la base des infrastructures qu’il a installées (article 11). Un concessionnaire ne peut vendre, céder ni hypothéquer la terre, mais seulement les droits de concession sur les biens qui s’y trouvent, et ne peut céder ces droits ni changer d’activité sans l’approbation préalable de l’organe chargé de l’investissement.

Les investisseurs qui regroupent des terres de petits exploitants prennent généralement des sous-baux enregistrés (articles 26 et 28). Les obligations d’usage sont strictes : les terres destinées à l’agriculture doivent être utilisées conformément au remembrement (article 65) et, en vertu de l’arrêté ministériel n° 002/MoE/24 du 10/07/2024, les exploitations agricoles ou forestières inexploitées de 5 hectares ou plus, laissées à l’abandon pendant un an, peuvent être temporairement réquisitionnées après un préavis de 90 jours, pour trois ans en agriculture et dix ans en foresterie. Le ministre peut également attribuer temporairement des terres du domaine privé de l’État mal exploitées, pour une durée maximale de cinq ans renouvelable, à une personne capable de les rendre productives (article 72).

Conserver la terre : renouvellement, conformité et sortie

La date la plus importante sur un titre détenu par un étranger est la date d’expiration. En vertu de l’article 20 de l’arrêté sur l’attribution des terres, un étranger doit présenter une demande écrite au conservateur des titres fonciers au moins 90 jours avant l’expiration du bail ; si la demande est refusée, ou n’est pas présentée, l’étranger « perd ses droits sur la terre » et celle-ci devient une terre du domaine privé de l’État, comme le confirme l’article 32(8) de la loi foncière. Aucune indemnisation n’est prévue dans ce cas. Les prêteurs qui financent une parcelle détenue par un étranger devraient donc exiger la demande de renouvellement au titre d’un engagement contractuel et vérifier que la durée du prêt prend fin bien avant la date d’expiration.

Pendant la durée du bail, le titulaire doit exploiter la terre de manière productive et conformément au schéma directeur et, pour les terres de l’État, au contrat et au plan d’affaires ; l’État peut reprendre les terres de l’État en cas de non-respect (article 14) et peut résilier tout contrat de propriété foncière après un préavis écrit de 90 jours (article 49). Un investisseur étranger qui souhaite sortir avant l’expiration peut vendre le bail à un autre investisseur ou le lui sous-louer, sous réserve des mêmes formalités de mutation, ou vendre les actions de la société qui le détient ; les conséquences fiscales de chaque option sont comparées dans Fiscalité foncière et immobilière et frais de mutation.

Demander des terres de l’État sans mise en concurrence

1. Préparer le projetPréparez un plan d’affaires, le document montrant que le projet constitue un investissement stratégique, et la superficie nécessaire. Enregistrez l’investissement auprès du RDB si des incitations sont recherchées.
2. Le RDB écrit au ministreLe RDB, en tant qu’organe chargé de la promotion des investissements, écrit au ministre ayant les terres dans ses attributions au nom de l’investisseur, avec les trois documents (article 11 de l’arrêté sur l’attribution des terres).
3. Examen et réservation provisoireLe ministère vérifie le schéma directeur, si la terre est réservée à d’autres activités et si elle convient au projet ; si la demande est recevable, le ministre communique au RDB la superficie, l’emplacement et les limites provisoirement réservés (article 12).
4. Étude d’impact environnementalLe ministre demande au RDB d’évaluer l’étude d’impact environnemental du projet avant toute concession ou tout bail ; le certificat EIES est délivré par le guichet unique du RDB.
5. Approbation du Conseil des ministres si nécessaireL’attribution sans mise en concurrence requiert l’approbation du Conseil des ministres pour des motifs particuliers, en vertu de l’article 13 de la loi foncière.
6. Contrat et signatureLe ministère rédige la concession ou le bail de terres de l’État sur la base du projet d’investissement, et le ministre et l’investisseur le signent (articles 15 et 16). Le droit est ensuite enregistré et un titre délivré.
7. ContrôleLa NLA et le RDB évaluent le respect du contrat et du plan d’affaires (article 17). Tout changement d’activité requiert une approbation préalable, et le non-respect permet la reprise (article 14 de la loi foncière).