La loi foncière et les régimes fonciers : la loi n° 27/2021, le bail emphytéotique et la pleine propriété, les durées de bail de 49 et 99 ans, les concessions et baux des terres de l’État, le domaine public et le domaine privé de l’État, les obligations du titulaire, les schémas directeurs et les sanctions

La loi n° 27/2021 et les textes qui en découlent

Le droit foncier rwandais est codifié dans la loi n° 27/2021 du 10/06/2021 régissant les terres (la loi foncière), publiée au Journal officiel n° spécial du 10/06/2021 et en vigueur à cette date en vertu de l’article 90. Elle a abrogé la loi n° 43/2013 du 16/06/2013 régissant les terres au Rwanda et la loi n° 24/2012 du 15/06/2012 relative à la planification de l’utilisation et de l’aménagement des terres au Rwanda (article 89) : les régimes fonciers, l’enregistrement, les terres de l’État, la planification de l’utilisation des terres et les sanctions figurent donc désormais dans une seule loi. Les arrêtés pris en application des lois de 2013 et 2012 n’ont survécu que neuf mois après la publication, dans la mesure où ils étaient compatibles avec la nouvelle loi (article 87). Aucune modification de la loi foncière n’avait été identifiée au 10 octobre 2026.

Une grande partie du détail figure dans les textes d’application. Les plus importants pour un investisseur sont l’arrêté du Premier ministre n° 008/03 du 03/07/2022 déterminant les modalités d’attribution et d’acquisition des terres, du bail emphytéotique, et de la concession et du bail des terres de l’État (l’arrêté sur l’attribution des terres), qui fixe la durée des baux et leur renouvellement ; l’arrêté ministériel déterminant les catégories de terres susceptibles de pleine propriété et les modalités d’octroi de la pleine propriété, publié le 22 février 2022 (l’arrêté sur la pleine propriété) ; l’arrêté ministériel n° 006/MoE/22 du 12/05/2022 relatif à l’enregistrement foncier ; l’arrêté ministériel n° 002/MoE/24 du 10/07/2024 relatif à la réquisition temporaire de terres et à la résiliation du contrat de propriété foncière ; l’arrêté présidentiel n° 038/01 du 20/05/2022 portant schéma directeur national d’utilisation et d’aménagement des terres ; et une série d’arrêtés ministériels du 12 mai 2022 relatifs aux commissions foncières, aux servitudes, aux sous-baux et aux infrastructures commerciales. L’Autorité nationale foncière (NLA), créée par l’arrêté présidentiel n° 030/01 du 06/05/2022 et placée sous la tutelle du ministère de l’Environnement, tient le registre foncier, délivre les titres et prépare les schémas directeurs ; son directeur général est le conservateur en chef des titres fonciers.

Le rôle de l’État et les droits du titulaire foncier

L’article 3 déclare la terre partie du patrimoine commun de tous les Rwandais, passés, présents et futurs. Sans préjudice des droits reconnus, l’État a le pouvoir absolu de gérer toutes les terres du territoire national dans l’intérêt général et est la seule autorité habilitée à accorder des droits fonciers et d’usage. Cela est souvent résumé, à tort, par « toutes les terres appartiennent à l’État ». La loi foncière ne le dit pas. L’article 41 donne au titulaire de droits fonciers le plein droit d’exploiter la terre conformément à la loi, et le protège contre la dépossession, en tout ou en partie, sauf par expropriation pour cause d’utilité publique en vertu des lois applicables, qui exigent une juste et préalable indemnisation (article 2(16)). Les bâtiments, cultures et autres biens se trouvant sur un terrain sont présumés appartenir au titulaire foncier, sauf disposition contraire de la loi ou d’un accord (article 42).

Deux limites s’attachent à tout titre. Tous les droits de propriété et de contrôle sur les ressources naturelles se trouvant sur ou sous un terrain sont dévolus à l’État (article 43), et l’article 3(a) de la loi n° 072/2024 du 26/06/2024 relative aux opérations minières et de carrière dit la même chose spécifiquement des minerais et des produits de carrière, nonobstant la propriété privée du terrain : la propriété d’un terrain ne confère donc jamais de droits miniers ; ce point est développé dans La loi minière de 2024 et les autorités de régulation. Et l’article 5 interdit la discrimination dans l’accès à la terre, les droits fonciers des époux suivant le régime matrimonial qu’ils ont choisi en vertu de la loi n° 27/2016 du 08/07/2016 régissant les régimes matrimoniaux, les libéralités et les successions, ce qui explique que le consentement du conjoint figure dans toute mutation.

Deux régimes fonciers : le bail emphytéotique et la pleine propriété

L’article 9 ne reconnaît que deux manières de détenir la terre, qu’elle ait été acquise par héritage, succession, achat, donation, échange, partage ou attribution : le bail emphytéotique et la pleine propriété. Le bail emphytéotique est « un type de propriété foncière fondé sur un contrat de longue durée entre l’État et une personne qui lui confère des droits sur la terre » (article 2(21)) ; la pleine propriété est un régime foncier fondé sur un contrat avec l’État qui confère « des droits entiers et illimités dans le temps sur la terre » (article 2(9)). L’État lui-même attribue la terre sous forme de baux emphytéotiques et de concessions foncières (article 10).

La plupart des terres détenues par des particuliers au Rwanda, y compris presque toutes les parcelles urbaines, le sont sous bail emphytéotique. Le preneur n’est pas un locataire au sens ordinaire. En vertu de l’article 8 de l’arrêté sur l’attribution des terres, le titulaire peut utiliser la terre comme il l’entend dans le respect des règles d’utilisation des terres, en percevoir les produits et revenus, et transférer ses droits. L’article 21 de la loi foncière énumère les modes de transmission des droits entre personnes : succession, donation, héritage, bail, vente, sous-bail, échange, hypothèque, concession et autres moyens licites. L’acquéreur d’une maison à Kigali achète donc généralement la durée restante d’un bail emphytéotique, et un prêteur prend généralement une hypothèque sur un tel bail. Les droits précédemment accordés par l’État uniquement pour l’occupation et l’exploitation puis transférés sont reconnus, mais convertis en baux emphytéotiques lors de l’enregistrement (article 86).

La durée d’un bail et son renouvellement

L’article 10 plafonne les baux emphytéotiques et les concessions foncières à 99 ans, renouvelables, et prévoit que « lorsque la durée du bail emphytéotique expire, la durée du bail d’un Rwandais est renouvelée automatiquement ». La durée exacte est fixée par l’article 18 de l’arrêté sur l’attribution des terres selon l’usage désigné du terrain, et non selon la nationalité du titulaire : 49 ans pour les terrains résidentiels, commerciaux, industriels, d’équipements publics, d’utilité publique, administratifs, d’espaces ouverts et de transport, et 99 ans pour les terrains forestiers, agricoles, d’élevage, les zones humides, les plans d’eau et les zones tampons.

C’est au renouvellement que la nationalité compte. En vertu de l’article 20 de l’arrêté sur l’attribution des terres, le conservateur des titres fonciers renouvelle le bail d’un Rwandais sans aucune demande. Un étranger qui souhaite renouveler doit en faire la demande par écrit au conservateur au moins 90 jours avant l’expiration ; si la demande est refusée ou n’est pas présentée, l’étranger perd ses droits et la terre devient une terre de l’État du domaine privé, catégorie que l’article 32 de la loi foncière mentionne expressément. Les conséquences pour les investisseurs étrangers sont traitées dans L’accès des investisseurs étrangers au foncier. Les baux et concessions de terres de l’État à des fins d’investissement sont renouvelés sur demande conformément au contrat, et deviennent caducs si aucune demande n’est présentée ou si elle est refusée (article 21 de l’arrêté sur l’attribution des terres).

Les terres de l’État : domaine public, domaine privé, concessions et baux

Les terres de l’État relèvent soit du domaine public, soit du domaine privé (article 29). Les terres du domaine public sont inaliénables (article 30) et comprennent les lacs et rivières et leurs berges protégées, les sources, les forêts naturelles, les parcs nationaux, les marais protégés, les îles, les routes nationales et les terrains réservés aux activités publiques, les cimetières et les sites mémoriaux du génocide (article 31). Elles peuvent être transférées au domaine privé par arrêté du Premier ministre, sauf les sites mémoriaux. Les terres du domaine privé, comme les terres vacantes et en déshérence, les terres reprises par l’État, les marais non protégés et les terres provenant de baux non renouvelés délivrés à des étrangers (article 32), sont aliénables. Les marais appartiennent à l’État et ne peuvent être accordés que par concession, jamais définitivement (article 33). Les terres de l’État sont enregistrées en pleine propriété au nom de l’État, mais les terres de l’État utilisées pour des activités commerciales sont détenues sous bail emphytéotique et peuvent être enregistrées au nom d’une société publique ou d’un organe spécialisé (article 36).

L’État accorde deux droits propres à l’investissement sur son domaine privé. La concession foncière (article 11) est accordée à des fins de bien-être social ou d’investissement stratégique dans l’agriculture, l’élevage, la foresterie, le tourisme, le bien-être social, les sports et loisirs, les mines et carrières et la recherche scientifique, pour une durée ne pouvant dépasser 49 ans, renouvelable d’un commun accord ; le concessionnaire ne peut vendre, céder ou hypothéquer la terre elle-même, mais seulement les droits de concession sur les biens qui s’y trouvent. Le bail de terres de l’État (article 12) est accordé pour un investissement stratégique dans des infrastructures commerciales comme les centres commerciaux, hôtels, biens immobiliers, écoles, hôpitaux, gares routières et industries, pour une durée de 99 ans au plus ; le preneur ne peut vendre la terre mais peut l’hypothéquer. L’arrêté sur l’attribution des terres fixe 49 ans comme durée standard pour les deux, qui peut être plus courte ou, pour un bail et avec l’approbation du ministre, plus longue jusqu’à 99 ans (article 19). Les deux sont attribués par mise en concurrence, sauf approbation contraire du Conseil des ministres (article 13 de la loi foncière), et les deux peuvent être repris si l’investisseur s’écarte du contrat et du plan d’affaires approuvé (article 14).

La pleine propriété : qui peut la détenir et comment l’obtenir

En vertu de l’article 6 de la loi foncière, un Rwandais a droit à la pleine propriété. La pleine propriété détenue par un particulier ne peut dépasser 2 hectares par personne, sauf arrêté ministériel autorisant davantage, et un étranger ne peut recevoir un titre de pleine propriété que par arrêté présidentiel « pour des circonstances exceptionnelles d’intérêt national stratégique ». Le seul exemple publié repéré est l’arrêté présidentiel n° 077/01 du 16/07/2021, qui a accordé un titre de pleine propriété sur environ 2,4 hectares à Remera, district de Gasabo, lié à un plan d’affaires approuvé et susceptible d’annulation en cas de non-respect (FAQ 44).

L’arrêté sur la pleine propriété rend éligibles deux catégories de terres : les terres détenues par des particuliers et aménagées conformément au schéma directeur, et les terres de l’État (article 2). Le demandeur présente sa demande au conservateur des titres fonciers de la zone, sur le formulaire de la NLA, en produisant le bail emphytéotique, le certificat d’enregistrement foncier et le permis d’occupation du bâtiment, ainsi que, le cas échéant, le certificat d’immatriculation de la société ou de personnalité juridique, l’arrêté présidentiel pour un étranger et un arrêté ministériel pour les terres de plus de 2 hectares (articles 3 et 4). Le conservateur doit délivrer la pleine propriété et le certificat d’enregistrement dans les 14 jours ouvrables suivant la réception, ou expliquer le retard par écrit (article 6). Un permis d’occupation étant exigé, les parcelles non bâties ne peuvent être converties ; l’aménagement vient d’abord, selon les règles relatives aux permis exposées dans Permis de construire et schéma directeur de Kigali.

Les obligations attachées à la terre

Le titulaire doit protéger, conserver et exploiter la terre conformément à son usage prévu (article 44), accepter les servitudes (article 45), exploiter la terre de manière productive et de façon à en accroître la valeur (article 46), ne pas faire obstacle aux travaux licites d’utilité publique réalisés en dessous ou au-dessus, moyennant une juste indemnisation de toute perte (article 47), et payer la taxe et les redevances foncières conformément aux lois applicables (article 48). Les charges elles-mêmes, désormais l’impôt foncier de la loi n° 048/2023 du 05/09/2023 plutôt qu’une redevance annuelle de bail, sont expliquées dans Fiscalité foncière et immobilière et frais de mutation. Les terres destinées à l’agriculture doivent être utilisées conformément au remembrement des terres (article 65).

Les outils de contrainte sont importants. En vertu de l’article 49, l’État peut résilier le contrat de propriété foncière après un préavis écrit de 90 jours si le titulaire n’a pas respecté ses obligations, sauf s’il justifie de motifs raisonnables. En vertu de l’article 70, le ministre peut réquisitionner les terres agricoles, d’élevage ou forestières laissées inexploitées sans motif valable ; l’arrêté ministériel n° 002/MoE/24 du 10/07/2024 applique cette règle aux exploitations de 5 hectares ou plus et fait des terrains urbains viabilisés laissés inexploités pendant cinq années consécutives un motif de résiliation, comme l’explique Expropriation et indemnisation. Enfin, une personne qui détient une terre de manière continue, publique et non équivoque pendant 30 ans peut l’acquérir par prescription (article 50), mais non un sous-preneur, ni une personne ayant acquis la terre frauduleusement (article 52), et jamais entre membres d’une même famille (article 53).

Les schémas directeurs, le changement d’usage et les sanctions

L’utilisation des terres est régie par le schéma directeur d’utilisation et d’aménagement des terres de la zone (article 54). Le schéma national est établi par l’arrêté présidentiel n° 038/01 du 20/05/2022 ; les schémas de la Ville de Kigali et des districts sont établis par arrêté du ministre ayant la planification économique dans ses attributions (article 59), comme celui du district de Huye l’a été en 2024 ; et le conseil de la Ville ou du district adopte les plans détaillés de parcelles et de sites (article 58). Tout utilisateur doit respecter le schéma, et tout permis d’utilisation des terres accordé en contradiction avec celui-ci est « nul et de nul effet, quelle que soit toute forme de prescription » (article 61). Un changement d’usage doit être compatible avec le schéma et approuvé par la NLA (article 63). Ces règles, et le schéma directeur de Kigali 2050, expliquent que le zonage soit la première chose à vérifier pour toute parcelle (FAQ 45).

Les sanctions de la loi foncière sont administratives et pénales. Le non-respect du schéma directeur est puni d’une amende administrative de 1 000 000 RWF à 3 000 000 RWF et de la démolition des ouvrages litigieux aux frais du contrevenant (article 76), infligée par la NLA, la Ville de Kigali ou le district (article 77) et multipliée par dix lorsque la faute est commise par une société, une coopérative ou une organisation non gouvernementale (article 78). L’utilisation d’un titre foncier à des fins illicites est punie de cinq à sept ans d’emprisonnement et d’une amende de deux à quatre fois la valeur du terrain (article 79) ; la fourniture de fausses informations pour obtenir des droits fonciers, d’un à trois mois et de 200 000 RWF à 500 000 RWF (article 80) ; et l’auto-attribution de terres de l’État, de trois à six mois et de trois à cinq fois leur valeur (article 82). Les amendes pour ces infractions sont aussi multipliées par dix pour les personnes morales (article 83).