Expropriation et indemnisation : la garantie du Code des investissements, la loi n° 32/2015 relative à l’expropriation pour cause d’utilité publique, qui décide, l’évaluation à la valeur marchande majorée de 5 %, les réclamations et les recours en justice, la règle du paiement sous 120 jours, et les règles de 2024 sur la réquisition et la résiliation des contrats fonciers pour inexploitation

La garantie : une propriété inviolable et une juste et préalable indemnité

Le droit rwandais protège la propriété contre toute prise arbitraire à trois niveaux. L’article 10 de la loi n° 006/2021 du 05/02/2021 relative à la promotion et à la facilitation des investissements (le Code des investissements) donne à l’investisseur le droit de posséder une propriété privée, individuellement ou collectivement, déclare cette propriété inviolable, dispose qu’un investissement ou un droit sur un bien qui en fait partie ne peut être saisi ni confisqué que dans les cas prévus par la loi, et énonce que l’expropriation pour cause d’utilité publique n’intervient qu’après le versement à l’investisseur d’une juste indemnité conformément aux lois applicables. L’article 41 de la loi n° 27/2021 du 10/06/2021 régissant les terres (la loi foncière) donne aux titulaires la pleine jouissance de leur terre et les protège contre la dépossession, sauf par expropriation pour cause d’utilité publique moyennant une juste et préalable indemnité. La loi n° 32/2015 du 11/06/2015 relative à l’expropriation pour cause d’utilité publique, publiée au Journal officiel n° 35 du 31/08/2015 et remplaçant la loi n° 18/2007, fixe la procédure et les chiffres.

La garantie n’est pas une promesse que la terre ne sera jamais prise. Le Code des investissements permet l’expropriation moyennant indemnité ; les affirmations selon lesquelles il interdirait l’expropriation des biens des investisseurs, qui figurent dans certaines sources secondaires, sont erronées. Ce que la loi garantit, c’est une procédure : une finalité d’utilité publique, une décision d’un organe compétent, une évaluation au prix du marché, un droit de contestation et un paiement avant le déménagement. Un investisseur étranger dont la structure remplit les conditions peut aussi bénéficier d’une protection conventionnelle, examinée dans Différends entre investisseurs et État et protection conventionnelle.

Ce qui relève de l’utilité publique

L’article 3 réserve au Gouvernement le pouvoir d’ordonner l’expropriation et la limite à l’utilité publique moyennant une juste et préalable indemnité. L’article 5 énumère 22 activités d’utilité publique, parmi lesquelles les routes et les voies ferrées, les conduites d’eau, les réservoirs, les barrages et les stations de traitement, les lignes électriques, de gaz, de pétrole et de communication, les aéroports, les parcs de stationnement, les gares et les ports, les zones protégées et historiques, les installations de sécurité, les hôpitaux, les écoles, les bâtiments publics, les marchés, les cimetières, les sites mémoriaux du génocide, les activités de mise en œuvre des schémas directeurs d’utilisation et d’aménagement des terres, ainsi que les minerais et autres ressources naturelles du domaine public. Le ministre ayant les terres dans ses attributions peut ajouter d’autres activités par arrêté.

La catégorie des schémas directeurs mérite l’attention, car elle peut atteindre des projets privés qui mettent en œuvre un schéma. L’article 6 impose au promoteur d’un tel projet de négocier d’abord avec les propriétaires des biens concernés ; ce n’est qu’en cas d’échec de la négociation que les formalités d’expropriation sont suivies, à la demande de l’expropriant et du promoteur, et le prix est payé par le promoteur avant le début de tout travail. Les minerais constituent un cas distinct. Tous les droits de propriété et de contrôle sur les minerais et les produits de carrière se trouvant dans, sous ou sur toute terre au Rwanda appartiennent à l’État en vertu de l’article 3(a) de la loi n° 072/2024 du 26/06/2024 relative aux opérations minières et de carrière (la loi minière), nonobstant la propriété privée de la terre, et l’article 43 de la loi foncière attribue de manière générale les ressources naturelles à l’État. En vertu de l’article 4 de la loi minière, le titulaire d’une licence d’exploitation minière doit verser au propriétaire ou à l’occupant légitime de la terre une juste indemnité avant le début des opérations minières, après quoi la terre acquise est enregistrée au nom de l’État, tandis que le titulaire d’une licence d’exploration ou de carrière conclut un bail écrit avec le propriétaire et restitue la terre à la fin des opérations. La loi minière ne fixe aucune méthode d’évaluation propre (chapitre sur les minerais). L’article 47 de la loi foncière ajoute qu’un titulaire de droits fonciers ne peut faire obstacle aux travaux souterrains ou aériens d’utilité publique, comme les câbles et les canalisations, mais reçoit une juste indemnité pour tout préjudice qu’ils causent.

Qui décide, et comment la décision est rendue publique

L’organe qui arrête le projet dépend de son étendue (article 7) : le comité exécutif du district pour un seul district, le comité exécutif de la Ville de Kigali pour plusieurs districts de Kigali, et le ministère concerné pour plusieurs districts ou un projet national. Un comité de supervision du même niveau examine la demande (article 8). La demande doit indiquer la nature et la finalité d’utilité publique du projet, le schéma directeur de la terre avec cartes, les biens et la liste des titulaires de droits, un document environnemental, la preuve de la disponibilité des fonds d’indemnisation, une note sur l’adéquation de la terre, le procès-verbal attestant la sensibilisation de la population et une étude des conséquences pour les personnes à exproprier (article 10).

Le comité apprécie la pertinence dans les 30 jours de la demande et tient une réunion consultative avec la population locale (article 11), puis transmet sa décision écrite dans les 15 jours de cette réunion (article 14). L’organe d’approbation prévu à l’article 9 est le conseil de district, le conseil de la Ville de Kigali, le ministère ayant les terres dans ses attributions par arrêté ministériel pour les projets couvrant plus d’un district, ou les services du Premier ministre par arrêté du Premier ministre pour les projets de sécurité et de souveraineté nationales, et il statue dans les 15 jours de la décision du comité (article 15). Un exemple récent est l’arrêté ministériel no 006/MoE/25 du 03/10/2025, approuvé par le Conseil des ministres le 15 septembre 2025 et publié au Journal officiel n° spécial du 07/10/2025, qui approuve l’expropriation pour un barrage et un réseau d’adduction d’eau allant du district de Gicumbi au district de Nyagatare.

Dans les 15 jours de l’approbation, la décision est annoncée sur une station de radio et dans un journal à large diffusion, et la liste des titulaires de droits et des biens enregistrés est affichée aux bureaux de la Ville de Kigali, du district, du secteur et de la cellule (article 16). À compter de la publication, le propriétaire ne peut entreprendre de nouvelles activités de long terme sur la terre ; ce qui est construit ensuite n’est pas indemnisé (article 17).

Contester la décision et la liste

Une personne concernée peut demander à l’organe immédiatement supérieur à celui qui a décidé de réexaminer la décision dans les 30 jours de sa publication, en exposant ses motifs par écrit ; cet organe doit répondre par écrit, de manière motivée, dans les 30 jours (article 18). Le demandeur de l’expropriation dispose du droit symétrique si le projet est refusé : 15 jours pour demander le réexamen, 30 jours pour la décision (article 19). Dans les 15 jours de la publication de la liste initiale des personnes à exproprier, toute personne concernée peut demander à l’organe qui l’a établie de la réexaminer, et cet organe statue dans les 7 jours ouvrables (article 20) ; le maire ou le ministre approuve ensuite la liste définitive dans les 7 jours ouvrables, et elle sert de base à l’inventaire (article 21). Un investisseur dont le nom, la parcelle ou les bâtiments manquent ou sont mal décrits doit agir dans ces délais, car la liste détermine l’évaluation.

L’évaluation : la valeur marchande majorée de 5 %

Les valeurs reposent sur une liste annuelle des valeurs foncières et des prix des biens se trouvant sur les terres, établie par l’Institut des évaluateurs immobiliers du Rwanda (IRPV) aux prix du marché en vigueur, approuvée par le conseil de régulation de l’évaluation immobilière et publiée au Journal officiel (article 22). Une fois l’expropriation décidée, l’expropriant désigne des évaluateurs agréés par l’IRPV (article 23) et annonce la date de début du mesurage et de l’inventaire au bureau de la cellule, à la radio et dans la presse (article 24). L’évaluation se fait en présence des propriétaires ou de leurs représentants légaux et des autorités locales, et un procès-verbal mentionne les personnes présentes (article 25).

Le propriétaire doit produire son titre foncier et la preuve de la propriété des biens se trouvant sur la terre, avec les documents d’état civil et de régime matrimonial pour une personne physique ; une personne qui a été dépossédée, occupe illégalement ou a développé des activités interdites par la loi ne reçoit rien (article 26). Trois éléments sont évalués : la terre, les activités exercées sur celle-ci pour sa gestion efficace ou son utilisation rationnelle, et le dérangement causé (article 27). Les terres et les biens sont évalués selon leur taille, leur nature, leur emplacement et les prix du marché en vigueur, et l’indemnité de dérangement est de 5 % de la valeur totale des biens expropriés (article 28). L’évaluation doit être achevée dans les 30 jours, délai prorogeable de 15 jours (article 29) ; l’expropriant statue sur le rapport et le publie dans les 15 jours (article 31), et les propriétaires qui l’acceptent le signent dans un délai de 7 à 21 jours (article 32).

Contester le montant

Un propriétaire qui conteste la valeur doit exposer ses motifs par écrit dans les 7 jours de l’approbation du rapport d’évaluation et faire appel, à ses frais, à un évaluateur ou à un cabinet reconnu par l’IRPV, dont la contre-évaluation doit être prête dans les 10 jours (article 33). L’expropriant statue dans les 5 jours ouvrables de sa réception. S’il l’accepte, la contre-évaluation remplace le rapport initial ; à défaut, un procès-verbal consignant les points de désaccord est signé par les deux parties et leurs évaluateurs (article 34). Le propriétaire peut alors saisir la juridiction compétente dans les 15 jours de la signature de ce procès-verbal. Le montant de l’expropriant est payé dans l’intervalle afin que le projet ne soit pas suspendu. Ce sont des délais courts pour une société dont les décideurs se trouvent à l’étranger, et c’est la manière la plus fréquente dont les investisseurs perdent leur marge de négociation.

Paiement, déménagement et biens hypothéqués

L’indemnité est payée en francs rwandais ou sous toute autre forme convenue, et doit être payée avant le déménagement du propriétaire (article 35). Elle doit être payée dans les 120 jours de l’approbation par le conseil de district ou de la Ville ou par le ministère ; à défaut, l’expropriation devient nulle et de nul effet, sauf accord contraire des parties, et une fois l’indemnité payée le propriétaire dispose de 120 jours au plus pour partir, sans planter de cultures dont la récolte prendrait plus de temps (article 36). Un expropriant qui se retire après l’évaluation, ou qui paie en retard, doit 5 % supplémentaires de l’indemnité ; si les parties conviennent de poursuivre après un retard de paiement, les 5 % sont payés en premier et la prolongation ne peut excéder un an, et un retrait après un tel accord coûte 5 % de plus (article 37).

Les fonds sont versés sur un compte bancaire choisi par le propriétaire, sur un compte joint pour les copropriétaires, au Trésor public lorsque les copropriétaires sont en désaccord ou qu’aucun compte n’est communiqué dans les 30 jours, et, lorsque le bien garantit un prêt, sur le compte désigné par la banque ou l’établissement financier (article 38). Un prêteur dispose donc d’un droit direct sur l’indemnité, et un emprunteur devrait s’attendre à ce que sa banque intervienne dès le stade de l’évaluation (Hypothèques, sûretés et activité immobilière).

Réquisition et résiliation pour inexploitation : l’arrêté de 2024

Indépendamment de l’expropriation, l’État peut agir contre une terre non utilisée. L’article 49 de la loi foncière lui permet de résilier un contrat de propriété foncière après un préavis écrit de 90 jours lorsque le titulaire n’a pas rempli ses obligations, sauf si celui-ci justifie de motifs raisonnables, et l’article 70 permet au ministre de réquisitionner les terres agricoles, d’élevage ou forestières inexploitées. L’arrêté ministériel n° 002/MoE/24 du 10/07/2024 relatif à la réquisition temporaire des terres et à la résiliation du contrat de propriété foncière (Journal officiel n° spécial du 11/07/2024) en fixe le détail. Les terres agricoles ou forestières de 5 hectares ou plus laissées à l’abandon pendant un an sans motif valable peuvent être temporairement réquisitionnées après un préavis de 90 jours, pour 3 ans en agriculture et 10 ans en foresterie.

L’article 18 énumère les motifs de résiliation : la demande écrite du propriétaire lui-même ; l’inexploitation d’une terre desservie par des infrastructures de base telles que la route, l’eau et l’électricité, située là où des permis de construire peuvent être délivrés et où le schéma directeur est en cours de mise en œuvre ou dans une zone privilégiée désignée par le conseil, et non exploitée conformément au schéma pendant au moins cinq années consécutives ; le défaut de reprise d’une terre réquisitionnée ou de respect des conditions qui y sont attachées ; ou un autre motif approuvé par le Conseil des ministres. L’article 18(2) permet à la convention conclue par un investisseur avec l’autorité compétente de modifier ces motifs. Le maire de la Ville ou du district saisit le conservateur en chef des titres fonciers avec cinq années de rapports et de lettres invitant le propriétaire à exploiter la terre, les lettres des deux dernières années lui rappelant son droit de la céder (article 19). Le conservateur en chef donne un préavis de 90 jours, inscrit au registre foncier (article 20). Pendant le préavis, le propriétaire peut vendre ou céder la terre à une personne capable de l’exploiter, mais le contrat de l’acquéreur est résilié de plein droit s’il n’aménage pas la terre dans les deux ans (article 21). À la résiliation, la terre est évaluée, la valeur est versée au propriétaire après déduction du coût des travaux, et la terre est enregistrée au nom de l’acquéreur (article 22).

La pratique, et comment les investisseurs se protègent

La pratique sur le terrain n’a pas toujours été conforme à la loi. Une étude de Transparency International de 2024, citée dans le rapport 2025 du gouvernement des États-Unis sur le climat d’investissement, faisait état de préavis courts, de seulement 41,3 % des personnes concernées informées à l’avance, et d’indemnités qui souvent ne reflétaient pas les prix du marché en vigueur. Ces constats sont de seconde main, mais ils expliquent pourquoi les délais légaux comptent : un propriétaire qui a ses documents prêts et son propre évaluateur mandaté peut utiliser les délais de 7 et 10 jours, alors que celui qui attend ne le peut pas.

La protection pratique commence bien avant tout avis. Faites enregistrer chaque mutation et chaque bâtiment afin que le titre foncier et les preuves exigées par l’article 26 existent ; conservez la trace des aménagements et de leur coût ; négociez dans toute convention d’investissement avec l’État les motifs de résiliation que l’article 18(2) de l’arrêté de 2024 permet de modifier, ainsi que la base d’indemnisation de toute prise ; et notez les délais de 30, 15, 7 et 10 jours dès qu’un projet est publié. Lorsque l’indemnité est insuffisante, la voie judiciaire de l’article 34 et, pour les investisseurs étrangers qui remplissent les conditions, les recours conventionnels restent ouverts ; les recours de droit public sont examinés dans Litiges réglementaires, fiscaux et de droit public.