Différends entre investisseurs et État et protection conventionnelle : le règlement amiable par l’intermédiaire du RDB en vertu des articles 13 et 16 du Code des investissements, la règle du seul KIAC pour les contrats publics, l’introduction d’une demande en vertu des six traités bilatéraux d’investissement en vigueur du Rwanda, la compétence, le caractère définitif et l’exécution au CIRDI, le bilan du Rwanda dans les affaires Olyana, Bay View et Goetz, et la saisine de la Cour de justice de l’Afrique de l’Est et de la Cour du COMESA

Trois niveaux de protection contre l’État

Un investisseur en litige avec un ministère, une agence, un district ou une entreprise publique rwandais dispose de trois niveaux de protection au plus, et la première tâche consiste à déterminer lesquels s’appliquent. Le niveau interne est ouvert à tous : les garanties et la voie de règlement des différends du Code des investissements, les recours de droit administratif contre les décisions publiques et les juridictions rwandaises. Le niveau contractuel existe lorsque l’investisseur a conclu un contrat avec l’État, tel qu’une concession, un partenariat public-privé (PPP), une convention minière ou un contrat de fourniture, qui comportera presque toujours une clause d’arbitrage du KIAC. Le niveau international n’existe que pour les investisseurs couverts par un traité bilatéral d’investissement (TBI) en vigueur, ou par un instrument régional tel que le Traité de l’EAC, et donne accès à l’arbitrage international ou à une juridiction régionale.

Les niveaux interagissent. Une demande conventionnelle peut exiger que l’investisseur renonce aux procédures locales ou s’en désiste ; une demande contractuelle devant le KIAC ne met pas en jeu à elle seule le traité ; et les étapes de règlement amiable du Code et de la plupart des traités devraient être menées ensemble, afin qu’une seule négociation satisfasse aux deux. Les garanties de fond du Code des investissements (égalité de traitement, protection de la propriété, expropriation uniquement moyennant une juste indemnisation, rapatriement) et le tableau complet des traités sont présentés dans Garanties d’investissement, traités et déclarations ; cette section se concentre sur la manière dont les différends sont réellement introduits et résolus.

La voie du Code des investissements : le RDB, l’arbitrage convenu, les juridictions

L’article 13 de la loi n° 006/2021 du 05/02/2021 relative à la promotion et à la facilitation des investissements (le Code des investissements) s’applique à un différend entre un investisseur et un organe de l’État « concernant un investissement enregistré », c’est-à-dire couvert par un certificat d’investissement du Rwanda Development Board (RDB). Le différend est d’abord réglé à l’amiable. À défaut d’accord, il est porté devant l’institution d’arbitrage ou la procédure de règlement des différends convenue entre les parties ; lorsqu’aucune procédure n’est prévue dans un accord écrit, il est porté devant la juridiction compétente. Le rôle du RDB est énoncé séparément, à l’article 16(4) : il facilite « le règlement amiable des différends pouvant survenir entre un investisseur et un organe de l’État ». (La FAQ 77 situe ce rôle à l’article 13 ; la référence exacte est l’article 16.)

En pratique, l’équipe de suivi des investisseurs du RDB est le canal pour les problèmes de terrains, de services publics, de permis, de remboursements fiscaux et d’autres agences, et de nombreux différends y prennent fin. Un investisseur devrait soumettre le problème au RDB par écrit, avec les documents, la décision contestée et la réparation demandée, afin que la phase amiable ait une date et une trace. L’article 13 n’est pas une offre permanente d’arbitrage : un investisseur sans convention d’arbitrage écrite avec l’organe de l’État, et sans traité, aboutit devant les juridictions rwandaises. Les contestations des décisions administratives suivent la voie du recours gracieux et les délais de l’article 178 de la loi n° 22/2018 du 29/04/2018 portant code de procédure civile, commerciale, sociale et administrative (Litiges réglementaires, fiscaux et de droit public).

Les investisseurs enregistrés qui perdent leur certificat disposent d’une voie distincte et courte : une notification écrite et dix jours ouvrables pour s’expliquer avant l’annulation, et un recours devant le directeur du RDB dans les dix jours ouvrables, tranché dans les dix jours ouvrables (articles 22 à 24 du Code ; L’enregistrement au RDB et le certificat d’investissement).

Les contrats avec l’État : la règle du seul KIAC

Les contrats publics sont régis par les instructions ministérielles n° 612/08.11 du 16/04/2014 fixant les modalités de rédaction, de négociation, de demande d’avis, de signature et de gestion des contrats, publiées au Journal officiel n° 18 du 05/05/2014 et modifiées en 2015 et en 2020 sur d’autres points. L’article 14 est inchangé : « L’arbitrage “ad hoc” n’est pas autorisé » et « Un agent public n’est pas autorisé à appliquer une clause d’arbitrage international autre que les clauses relatives au Centre international d’arbitrage de Kigali (KIAC) ». Lorsque le cocontractant ne l’accepte pas, le ministre de la Justice et Garde des Sceaux « décide ou négocie ». La clause type de l’annexe I, telle que citée dans les commentaires de praticiens, prévoit que les litiges non réglés à l’amiable ou par la médiation « sont tranchés par voie d’arbitrage conformément au règlement du Centre international d’arbitrage de Kigali (KIAC) », le nombre d’arbitres (un ou trois), le siège et la langue restant à choisir.

Les investisseurs titulaires de concessions, de PPP en vertu de la loi n° 14/2016 régissant les partenariats public-privé et de grands contrats de fourniture devraient donc prévoir un arbitrage du KIAC et négocier les points ouverts : trois arbitres pour un contrat important, un siège (en vertu du règlement du KIAC de 2012, le Centre fixe le siège lorsque les parties ne l’ont pas fait), l’anglais comme langue, et une étape de médiation claire assortie d’un délai. À défaut d’accord sur le siège, l’article 32 de la loi n° 005/2008 du 14/02/2008 relative à l’arbitrage et à la conciliation en matière commerciale situe l’arbitrage au Rwanda, où un recours en annulation est porté devant la Haute Cour de commerce dans les 30 jours et sa décision n’est pas susceptible d’appel (Le droit de l’arbitrage et le KIAC). Le KIAC a signé en avril 2019 un accord de coopération avec le Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI).

Une sentence du KIAC contre un organisme public est un titre exécutoire au Rwanda en vertu de l’article 241 de la loi n° 22/2018. L’article 183 de cette loi exige qu’une décision judiciaire définitive contre un organisme public soit payée dans les six mois de la notification ; il vise les décisions judiciaires : la question de savoir si le même délai régit une sentence n’est donc pas tranchée, et un créancier devrait prévoir au moins six mois (L’exécution des jugements et des jugements étrangers). Lorsque l’investisseur bénéficie aussi d’une protection conventionnelle, la demande contractuelle et une demande conventionnelle peuvent coexister, mais les clauses de renonciation et d’option irrévocable du traité doivent être vérifiées avant d’engager une procédure devant le KIAC.

Les demandes conventionnelles : qui est couvert et ce qu’exigent les traités

La CNUCED recense six TBI rwandais en vigueur : avec l’Allemagne (en vigueur le 28 février 1969), l’Union économique belgo-luxembourgeoise (1er août 1985), les États-Unis (1er janvier 2012), la République de Corée (16 février 2013), les Émirats arabes unis (17 janvier 2020) et Singapour (16 octobre 2020). Les traités signés avec l’Afrique du Sud, Maurice, le Maroc, la Türkiye, Djibouti, le Qatar, la République centrafricaine, la République démocratique du Congo et un second traité avec l’UEBL (2007) ne sont pas recensés comme étant en vigueur. Le Protocole sur l’investissement de la ZLECAf (2023) et l’Accord d’investissement du COMESA (2007) ne sont pas en vigueur. La CNUCED recense aussi, parmi les traités comportant des dispositions sur l’investissement en vigueur, un accord de 1963 sur le commerce et l’investissement avec la Suisse et le Code communautaire des investissements de 1982 de la Communauté économique des pays des Grands Lacs (CEPGL) ; il convient de vérifier dans le texte si l’un ou l’autre offre à un investisseur une voie de règlement des différends utilisable avant de s’y fier. (La FAQ 76 est antérieure aux traités avec les EAU et Singapour et indique les dates de signature des traités avec les États-Unis et la Corée.)

Chaque traité fixe ses propres conditions. Le TBI entre la Corée et le Rwanda est un texte moderne représentatif : les parties se consultent pendant six mois ; l’investisseur signifie une notification d’intention de 90 jours avant de présenter sa demande ; il choisit entre le CIRDI, le Mécanisme supplémentaire du CIRDI et l’arbitrage CNUDCI ; la demande doit être introduite dans un délai de trois ans ; et l’investisseur doit renoncer au droit de contester la même mesure dans d’autres procédures. Les autres traités devraient être lus intégralement avant toute démarche, car les périodes de consultation, la prescription, la définition de l’« investisseur » et de l’« investissement », et toute obligation de saisir d’abord les juridictions locales diffèrent d’un texte à l’autre, et les traités allemand de 1967 et UEBL de 1983 sont des textes beaucoup plus anciens.

La couverture dépend de la nationalité au moment pertinent. Un groupe d’un État sans TBI en vigueur avec le Rwanda, comme le Royaume-Uni, la France, la Chine, l’Inde ou le Kenya, n’a aucune demande conventionnelle, sauf si son investissement rwandais est détenu par l’intermédiaire d’une société d’un État partie à un traité, et les tribunaux arbitraux examinent à la fois la substance de cette société et le calendrier de toute restructuration. Les conventions de double imposition du Rwanda n’offrent aucune protection des investissements. La structuration en vue d’une protection doit être réalisée avant qu’un différend ne soit prévisible (Garanties d’investissement, traités et déclarations).

Le CIRDI : compétence, exclusivité et caractère définitif

Le Rwanda a signé la Convention du CIRDI le 21 avril 1978, l’a ratifiée le 15 octobre 1979 et y est lié depuis le 14 novembre 1979. La compétence du CIRDI s’étend « aux différends d’ordre juridique entre un État contractant […] et le ressortissant d’un autre État contractant qui sont en relation directe avec un investissement et que les parties ont consenti par écrit à soumettre au Centre », et une fois donné, le consentement ne peut être retiré unilatéralement (article 25(1)). L’offre d’arbitrage du CIRDI figurant dans un TBI, acceptée par la requête d’arbitrage de l’investisseur, fournit ce consentement écrit.

L’arbitrage du CIRDI est exclusif : le consentement est « considéré […] comme impliquant renonciation à l’exercice de tout autre recours », sauf stipulation contraire, et un État peut exiger l’épuisement des recours internes comme condition de son consentement (article 26). L’État d’origine de l’investisseur ne peut accorder sa protection diplomatique ni formuler de revendication internationale tant que le différend est soumis au CIRDI, sauf si l’État défendeur ne se conforme pas à la sentence (article 27(1)). La sentence « est obligatoire à l’égard des parties et ne peut être l’objet d’aucun appel ou autre recours, à l’exception de ceux prévus à la présente Convention » (article 53(1)), à savoir l’interprétation, la révision et l’annulation par un comité ad hoc, et non un contrôle par les juridictions rwandaises ou toute autre juridiction nationale.

Les demandes fondées sur un traité d’investissement sont coûteuses et lentes, et le risque lié aux frais est réel. Dans l’affaire Bay View, les demandeurs déboutés ont été condamnés à payer les frais du Rwanda, de plus de 1,3 million GBP et 0,36 million USD. Un demandeur devrait budgéter les avances sur frais, que le CIRDI demande aux deux parties : la procédure Goetz a été suspendue pour défaut de paiement des avances du 4 mars au 20 mai 2025.

L’exécution d’une sentence conventionnelle contre le Rwanda

Chaque État contractant « reconnaît toute sentence rendue dans le cadre de la présente Convention comme obligatoire et assure l’exécution sur son territoire des obligations pécuniaires que la sentence impose comme s’il s’agissait d’un jugement définitif d’un tribunal fonctionnant sur le territoire dudit État » (article 54(1) de la Convention du CIRDI). Une sentence du CIRDI contre le Rwanda peut donc être exécutée dans n’importe lequel des États contractants de la Convention sans révision au fond, et au Rwanda elle est traitée comme un jugement définitif d’une juridiction rwandaise. L’article 55 préserve le droit de chaque État relatif à l’immunité d’exécution : l’exécution sur des biens de l’État à l’étranger dépend donc du droit du lieu où se trouvent les biens, et les biens affectés à des fins souveraines ou diplomatiques sont habituellement protégés.

Une sentence rendue en vertu du règlement CNUDCI ou du Mécanisme supplémentaire du CIRDI n’est pas une sentence de la Convention du CIRDI. Elle est exécutée en vertu de la Convention de New York, à laquelle le Rwanda a adhéré le 31 octobre 2008 (en vigueur le 29 janvier 2009), et au Rwanda en vertu des articles 50 et 51 de la loi n° 005/2008 (L’arbitrage étranger et l’exécution des sentences). Au Rwanda, une sentence du CIRDI est traitée comme un jugement définitif : la règle du paiement dans les six mois prévue à l’article 183 de la loi n° 22/2018 pour les décisions judiciaires contre le Gouvernement, tout solde étant payé dans les six premiers mois de l’exercice budgétaire suivant, est donc la référence pertinente ; pour les autres sentences, l’application de l’article 183 n’a pas été tranchée.

L’assurance contre les risques politiques complète les droits conventionnels sans s’y substituer. Le Rwanda est membre de l’Agence multilatérale de garantie des investissements (MIGA), dont la couverture contre l’expropriation, les restrictions de transfert et la rupture de contrat peut être obtenue avant que l’investissement ne soit réalisé.

Le bilan du Rwanda devant le CIRDI

Trois affaires du CIRDI contre le Rwanda sont répertoriées. L’affaire Olyana Holdings c. Rwanda (ARB/10/10), une demande fondée sur un contrat, a été radiée le 7 janvier 2011. Dans l’affaire Bay View Group LLC et The Spalena Company LLC c. Rwanda (ARB/18/21), introduite en vertu du TBI avec les États-Unis, la sentence du 30 mars 2022 a rejeté les demandes de Bay View au motif qu’elle n’avait réalisé « aucun investissement significatif » et rejeté au fond les demandes de Spalena, et a condamné les demandeurs à payer les frais du Rwanda de 1 312 233,10 GBP et 361 783,72 USD, plus les intérêts.

L’affaire Alain Francois V. Goetz et Aldabra Limited c. Rwanda (ARB/24/48) concerne une raffinerie d’or et est introduite par un ressortissant belge et une société émirienne en vertu du traité UEBL de 1983 et du traité avec les EAU de 2017. La page de l’affaire sur le site du CIRDI mentionne : l’enregistrement le 1er novembre 2024 ; la suspension pour défaut de paiement des avances le 4 mars 2025 et la reprise le 20 mai 2025 ; la constitution du tribunal arbitral le 20 août 2025 ; la démission du président et une nouvelle suspension le 15 septembre 2025 ; la reconstitution sous un nouveau président le 6 janvier 2026 ; et la suspension à la demande du Rwanda jusqu’au 26 mai 2026 en vertu de l’article 54(2) du règlement d’arbitrage du CIRDI, ordonnée le 26 février 2026. Au 10 octobre 2026, l’affaire figurait comme pendante, sans inscription ultérieure. Les investisseurs du secteur minier devraient la suivre de près (Sanctions, devoir de diligence et réformes).

Ce bilan comporte deux leçons. Le Rwanda défend vigoureusement les demandes conventionnelles avec des conseils internationaux et a obtenu le remboursement de ses frais ; et les tribunaux arbitraux examinent si le demandeur a réellement réalisé un investissement au Rwanda : la piste documentaire (apports de capitaux, registres des actionnaires, certificats du RDB, licences) compte donc autant dans une affaire conventionnelle que dans un contrôle fiscal.

Les juridictions régionales : la CJEA et la Cour du COMESA

La Cour de justice de l’Afrique de l’Est (CJEA), qui siège à Arusha, connaît des recours formés par des personnes morales et physiques résidant dans un État partenaire de l’EAC qui contestent la légalité d’un acte, d’un règlement, d’une directive, d’une décision ou d’une action d’un État partenaire comme contraire au Traité de l’EAC. Le recours doit être formé « dans les deux mois » de l’acte, ou du jour où le requérant en a eu connaissance (article 30 du Traité de l’EAC), un délai court qui devrait être considéré comme strict. La CJEA est aussi compétente pour les litiges « découlant d’une clause d’arbitrage contenue dans un contrat commercial » qui lui attribue compétence (article 32(c)). Un protocole élargissant la compétence de la CJEA a été signé le 31 janvier 2019, mais son entrée en vigueur n’a pas pu être vérifiée pour ce guide. Le Protocole sur le marché commun de l’EAC protège les investissements transfrontaliers des investisseurs de l’EAC, n’autorisant l’expropriation que pour un motif d’intérêt public, sans discrimination, dans le respect d’une procédure régulière et moyennant une indemnisation rapide, raisonnable et effective (article 29).

La Cour de justice du COMESA, établie à Lusaka, connaît des recours formés par des résidents des États membres du COMESA qui contestent des actes d’un État membre, après épuisement des voies de recours internes, et est compétente en vertu des clauses d’arbitrage qui lui attribuent compétence ; un nouveau règlement de procédure a été adopté en 2025. Un recours régional confronte l’acte de l’État au traité régional ; il ne remplace pas une demande de dommages-intérêts en vertu d’un TBI, mais une décision constatant qu’un État partenaire a violé le Traité peut peser dans la négociation. Pour un investisseur de l’EAC ou du COMESA, qui n’entre pas dans la définition de l’« investisseur étranger » du Code des investissements et n’a habituellement pas de TBI, ces juridictions sont le principal forum international.

Du grief à l’arbitrage conventionnel : une séquence type

1. Consigner la mesureObtenez la décision écrite, sa date de notification et ses motifs ; conservez les preuves de l’investissement (apports de capitaux, registres, certificats, licences).
2. Mener les démarches internes en parallèleÉcrivez au RDB en vertu de l’article 16(4) du Code et formez tout recours gracieux dans son délai, en veillant à ce qu’une procédure judiciaire ne déclenche pas une clause de renonciation ou d’option irrévocable du traité.
3. Notification du différendSignifiez au Gouvernement une notification écrite du différend en vertu du traité, qui fait courir la période de consultation (six mois en vertu du TBI avec la Corée).
4. Négocier et noter les échéancesUtilisez la période de consultation pour des pourparlers de règlement ; notez le délai de prescription (trois ans en vertu du TBI avec la Corée) à compter de la date de départ que précise le traité.
5. Notification d’intentionLorsque le traité l’exige, signifiez la notification d’intention (90 jours avant l’introduction en vertu du TBI avec la Corée) identifiant les demandes et la réparation sollicitée.
6. Introduire la demandeDéposez la requête d’arbitrage auprès du CIRDI ou engagez une procédure CNUDCI, avec la renonciation exigée par le traité ; budgétez les avances sur frais.
7. Sentence et exécutionUne sentence du CIRDI est obligatoire et exécutoire comme un jugement définitif dans chaque État contractant ; au Rwanda, elle est traitée comme un jugement définitif : prévoyez donc le délai de paiement de six mois de l’article 183 de la loi n° 22/2018.